Terminale : cours et corrigés

(BO)

Déroulé du chapitre :

Question 1. L'intégration européenne

Question 2. La politique européenne de la concurrence

Question 3. L’action des politiques budgétaire et monétaire sur la conjoncture

Question 4. L’articulation des politiques budgétaire et monétaire dans le cadre européen

La politique économique est constituée de l’ensemble des décisions prises par les pouvoirs publics afin d’atteindre, au moyen de divers instruments, des objectifs concernant la situation économique d’un territoire donné (région, nation, union monétaire). La politique budgétaire et la politique monétaire sont des politiques conjoncturelles qui agissent sur la demande globale (consommation, investissement) pour réduire les écarts par rapport à l’équilibre. Alors que la politique budgétaire est menée par l’Etat, la politique monétaire est mise en œuvre par la Banque centrale.

La politique budgétaire consiste à utiliser le budget de l’État (par une action sur les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires) pour atteindre certains objectifs choisis par le gouvernement afin de réguler l’activité. Elle dispose pour cela de deux types d’outils. Tout d’abord, cette stabilisation est en partie automatique. Par exemple, quand la croissance est négative (récession), les dépenses augmentent en raison notamment de l’indemnisation du chômage, et les recettes de l’Etat diminuent puisqu’à taux de prélèvements obligatoires constant (en % du PIB), le volume de prélèvements chute puisque le PIB a baissé. Le déficit budgétaire que cela induit va donc avoir un effet positif sur la consommation et l’investissement en redonnant du pouvoir d’achat aux ménages et aux entreprises. La hausse de la demande globale va engendrer un surcroît de commande pour les entreprises qui vont devoir embaucher plus. Le niveau de la production va augmenter et la croissance économique va ainsi redevenir positive. Dans le cas d’une croissance économique forte, l’effet va être opposé : les dépenses vont baisser et les recettes augmenter. Le budget devient alors excédentaire et la croissance va être ralentie en raison du freinage de la demande globale. Ainsi, une modification automatique du budget de l’État stabilise spontanément l’activité économique : les économistes appellent ce mécanisme les stabilisateurs automatiques.

Le second type d’outils renvoie à de choix discrétionnaires réalisés par les pouvoirs publics qui assurent alors une stabilisation consciente de l’activité économique, d’autant que les stabilisateurs automatiques apparaissent insuffisants pour soutenir l’activité en cas de récession importante comme ce fut le cas en 2009. Les responsables publics décident ainsi, en fonction de l’analyse qu’ils font de la conjoncture, des objectifs à privilégier, du type de mesures à prendre et du rythme de leur mise en œuvre. L’État peut ainsi décider de tolérer un déficit public (dépenses > recettes) pour relancer l’économie et lutter contre le chômage : il peut alors augmenter les dépenses publiques et / ou diminuer les prélèvements obligatoires. Ainsi, lorsque l’activité économique ralentit, les politiques budgétaires dites de relance visent à accroître la demande globale afin de stimuler la production et l’emploi (on parle alors de politiques contracycliques).

La politique monétaire est un autre instrument qui peut être choisie à la place ou en complément (on parle alors de policy mix) de la politique budgétaire pour agir sur la conjoncture. La politique monétaire est décidée par la Banque centrale (généralement indépendante du pouvoir politique), dont la mission est de réguler finement la quantité de monnaie en circulation dans l’économie (masse monétaire) : plus la quantité de monnaie centrale est abondante, plus les banques de second rang vont avoir la possibilité de créer beaucoup de monnaie ; et inversement quand la banque centrale en restreint l’émission. Celle-ci doit fournir les liquidités nécessaires au bon fonctionnement et à la croissance de l’économie, tout en veillant à la stabilité de la monnaie. Grâce aux taux d’intérêt directeur, elle exerce une influence sur les taux d’intérêt des banques commerciales et, par ce biais, sur le coût du crédit aux ménages et aux entreprises. Si les taux directeurs baissent, les taux d’intérêt baissent aussi et les ménages et entreprises vont en principe emprunter plus auprès de leur banque (en raison de la baisse du coût du crédit), ce qui contribue à la création monétaire.

Les taux directeurs agissent sur l’activité économique et les prix par l’intermédiaire de différents canaux de transmission. En baissant son principal taux directeur, la Banque centrale facilite le refinancement des banques de second rang. Celles-ci vont répercuter la baisse sur les taux d’intérêt qu’elles proposent aux ménages et aux entreprises (canal des taux d’intérêt). Ces derniers vont s’endetter plus facilement via le crédit afin de consommer et d’investir davantage. La baisse du taux directeur se répercute aussi sur les taux d’intérêt des obligations (canal des prix d’actifs). Les agents économiques vont alors préférer orienter leur épargne vers les actions, ce qui va faire s’élever leur prix. La valeur des portefeuilles en actions va augmenter, rendant leurs détenteurs potentiellement plus riches, ce qui va les inciter à plus consommer. Enfin, en s’engageant de manière claire et crédible, la Banque centrale réduit l’incertitude des agents économiques quant aux variations de son taux directeurs (canal des anticipations). Cela influence immédiatement leurs décisions en matière d’investissement et de consommation.

La variation du taux directeur agit donc directement sur la demande globale via ces trois différents canaux. Une baisse (hausse) du taux directeur engendre une hausse (baisse) de la demande. La variation de la demande influence le rythme d’inflation. En effet, toutes choses égales par ailleurs, une hausse (baisse) de la demande a pour conséquence une hausse (baisse) des prix.

Les canaux de transmission traditionnels de la politique monétaire (on parle de politique monétaire conventionnelle), ne vont pas fonctionner suffisamment bien à la suite de la crise financière de 2007-2008. Malgré des taux directeurs très bas, la perte de confiance conduit les banques de second rang à ne plus se prêter suffisamment entre elles (le marché interbancaire est bloqué) et aux ménages et aux entreprises clients. Des politiques monétaires non conventionnelles vont alors être mises en œuvre par les banques centrales.

Selon les travaux récents de la Banque des règlements internationaux (BRI), le maintien durable de politiques monétaires accommodantes, conventionnelles et non conventionnelles, depuis la Grande Récession de la fin des années 2000 participe largement à maintenir des taux d’intérêt bas, ce qui n’est pas sans poser des problèmes qui pourraient au final impacter la conjoncture. Le maintien de taux d’intérêt bas a des conséquences multiples sur l’économie, par exemple concernant les ménages. Ceux qui empruntent voient dans la baisse des taux le moyen d’emprunter à moindre coût et de gagner en pouvoir d’achat. Pour les ménages qui épargnent, l’effet est négatif en raison de la baisse de rémunération de nombreux placements. La baisse des taux engendre donc mécaniquement un transfert de revenu des créanciers vers les débiteurs. Des taux bas favorisent aussi la création d’emploi via le soutien à l’activité économique qu’ils permettent. La BCE évalue à près de 9 millions le nombre d’emplois qu’elle a participé à créer entre 2013 et 2018 grâce à sa politique accommodante.

Face à la gravité de la crise économique induite par la diffusion du coronavirus, ou de la Covid-19 (voir le Dossier spécial Covid-19), la régulation conjoncturelle s’est imposée comme une nécessité dans l’ensemble des pays touchés. Face à un double choc d’offre et de demande (voir le décryptage « Coronavirus et choc d’offre et choc de demande » , un soutien fort à l’activité a été jugé comme nécessaire. Les banques centrales ont très vite réagi en engageant des politiques de relance dans un cadre conventionnel comme non conventionnel (voir le décryptage « L’action des banques centrales dans la crise du coronavirus »). La politique budgétaire discrétionnaire a été aussi largement sollicitée. Des plans de soutien multiples ont été menés dans les pays touchés, dont la France (voir le décryptage « Un plan de soutien aux grandes entreprises nationales pour empêcher l’effet domino sur l’activité et l’emploi », « Un plan de soutien au monde de la culture, levier économique pour la sortie de crise »).

(BO)

Déroulé du chapitre :

Question 1. Comment l'environnement peut-il devenir un objet d'action publique ?

Question 2. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils lutter contre le changement climatique ?

Question 3. Quelles sont les limites et les contraintes de l'action publique pour l'environnement ?

L'existence d'une action publique pour l'environnement ne va pas de soi. En effet, la transformation des questions environnementales en problème public passe par plusieurs étapes, qui aboutissent à une mise sur agenda politique, permettant alors aux pouvoirs publics de se saisir de ces questions et d'intervenir. Ce processus est le produit d'interactions entre une grande diversité d'acteurs impliqués dans les questions environnementales, qui entretiennent entre eux des relations de coopération mais aussi parfois de conflits. Cette action publique s'articule à différents niveaux : local, national, européen et mondial.

I) Une diversité d'acteurs impliqués...  

Différents acteurs font émerger les questions environnementales dans le débat public. En effet, une fois un problème environnemental identifié et délimité (sa nature, ses causes...), il faudra être suffisamment convainquant pour qu'il s'inscrive dans l'espace public et qu'il puisse donner lieu à une mise sur agenda politique (c'est à dire qu'il appartienne à l'ensemble des problèmes publics inscrits à l'ordre du jour dans la liste des politiques publiques à mettre en oeuvre). Les experts (comme le GIEC) et les médias jouent donc un rôle très important en légitimant ces questions et en les projetant sur le devant de la scène publique.

Les mouvements citoyens d'abord, font parti de ces acteurs. De nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) par exemple, mais aussi des associations de citoyens, jouent un rôle considérable en organisant des actions et des manifestations parfois pédagogiques ou encore spectaculaires pour attirer l'attention des médias et de l'opinion publique sur les enjeux environnementaux. Depuis 2018 par exemple, à l'appel de Greta Thunberg, des jeunes du monde entier se rassemblent le vendredi lors de « grèves scolaires » pour le climat dans le but d' interpeller les pouvoirs publics sur l'urgence à agir face au changement climatique.

Les partis politiques, notamment les partis « écologistes », participent également à cette construction des questions environnementales en problème public en facilitant notamment leur mise sur agenda politique même si leur influence en France paraît encore limitée.

Enfin, certaines entreprises peuvent aussi jouer un rôle, en innovant par exemple: en produisant des biens ou en mettant en place de nouveaux procédés de fabrication plus respectueux de l'environnement. Il existe aujourd'hui par exemple des certifications et labels environnementaux qui peuvent mettre en avant les efforts réalisés par les entreprises dans la protection de l'environnement.

II) qui entretiennent des relations de coopération mais aussi de conflit... 

Les relations entre les acteurs des questions environnementales prennent des formes variables dans le temps et en fonction des territoires car leur objectif est de parvenir à imposer leur représentation du problème et leurs solutions alors même que leur vision ou leurs intérêts peuvent être différents, voire contradictoires. Ils sont ainsi amenés à coopérer ou à entretenir des relations conflictuelles entre eux dans certaines circonstances.

Une vision opposée ou concurrente d'un même problème, d'abord, peut entraîner des conflits. Pour les climato-sceptiques par exemple (ceux qui ne croient pas au réchauffement climatique ou au fait que les activités humaines en soient la cause), l'intervention des pouvoirs publics pour lutter contre le réchauffement climatique n'est pas forcément légitime et ne mérite donc pas d'occuper une place prioritaire sur l'agenda politique.

Certains acteurs aux intérêts communs, comme les associations de citoyens et les ONG par exemple, peuvent également s'allier en utilisant l'instrument juridique contre d'autres acteurs, comme des entreprises qui ne respecteraient pas des réglementations ou mettraient en danger la santé des hommes et de la planète (exemple du procès aux Etats-Unis contre Monsento qui vend des produits contenant du glyphosate) ; ou encore contre des Etats qui ne prendraient pas des mesures à hauteur de leur engagement («  l'Affaire du Siècle » en France).

Cependant, lorsque leurs intérêts convergent, les acteurs vont coopérer. De nombreuses initiatives, en effet, reposent entièrement sur la coopération d'acteurs locaux (citoyens, entreprises, collectivités locales...) notamment dans le cadre de la promotion de l'économie circulaire. Les ONG coopèrent également avec les pouvoirs publics, mettant à disposition leur expertise pour l'élaboration et la mise en place des politiques publiques. Elles pratiquent notamment le « lobbying » en influençant des personnes de pouvoir ou des institutions publiques.

III) ... et dont l'action s'articule à différents niveaux 

Cette action publique s'articule à différents niveaux. L'environnement étant un bien commun dont les atteintes ont des conséquences environnementales, économiques et sociales qui dépassent les frontières des Etats, sa protection nécessite d'abord une action publique internationale. Des négociations internationales sur le climat sont ainsi menées depuis 1972, comme les COP, qui réunissent depuis 1995 une majorité d'Etats pour prendre en commun des décisions concernant les objectifs généraux de lutte contre le réchauffement climatique.

Ces décisions vont ensuite être mises en œuvre au niveau européen et national : les Etats vont fixer un cadre réglementaire plus précis pour se conformer à ces objectifs généraux. (logique « du haut vers le bas »).

L'echelon local et régional est particulièrement pertinent pour la mise en place de ces politiques. Les Conseils régionaux, départementaux et municipaux ont en effet une meilleure connaissance de leurs territoires, permettant d'identifier plus finement les besoins et de mobiliser plus facilement les acteurs locaux (associations, entreprises...).

Mais il existe aussi une logique qui part « du bas vers le haut » lorsque des propositions partent de l'échelon local pour remonter vers les Etats et l'Europe. Ces propositions pourront alors être débattues lors des sommets mondiaux et ainsi mener à des accords internationaux.

Les différents niveaux de l'action publique pour l'environnement sont donc complémentaires.

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