Bureaucratie

Définition :

La bureaucratie est au sens strict un organe composé de l’ensemble des fonctionnaires (de l’administration, qu’elle soit locale ou d’Etat), et au sens étendu l’ensemble des employés qui sont affectés à des tâches administratives (secteurs privé et public).

L'essentiel :

Dans le langage commun, la bureaucratie est synonyme de lourdeur, de dysfonctionnements, et est plutôt perçue comme une des tares des sociétés modernes. Cependant, pour les sciences sociales, il s’agit avant tout d’un mode d’organisation du pouvoir se caractérisant par l’importance de la division du travail, de la spécialisation des fonctions, d’une structure d’autorité hiérarchique fondée sur un système de règles. L’analyse sociologique de ce mode d’organisation est indissociable de la pensée de Max Weber (Economie et société, 1922).

Max Weber appréhende la bureaucratie selon une démarche idéal-typique. L’idéal-type de la bureaucratie est une construction intellectuelle, un modèle théorique visant à rendre la réalité plus intelligible, en sélectionnant et en accentuant les traits les plus significatifs des situations observées. Weber définit ainsi la bureaucratie comme un système d’organisation efficace, caractéristique des sociétés modernes, reposant sur des règles stables et sur un personnel spécialisé. Pour Weber, l’organisation bureaucratique ne concerne pas seulement les administrations publiques, mais aussi toutes les grandes entreprises capitalistes. Selon lui, l’organisation bureaucratique est l’exemple le plus achevé d’une domination légale rationnelle, caractéristique du processus de rationalisation du monde. Ce processus engendre un autre type de domination, caractérisé par une situation où la légitimité du commandement repose, pour le détenteur du pouvoir de commandement, sur une règle fixée rationnellement, établie par contrat ou imposée. La légitimité à fixer ces règles repose à son tour sur une « constitution », elle aussi déterminée ou interprétée rationnellement. Dans la bureaucratie, le pouvoir est donc fondé sur la compétence, et non sur la coutume ou le charisme. Celui qui exerce le pouvoir n’est pas propriétaire de sa fonction. Il ne peut la transmettre de manière héréditaire ou discrétionnaire, puisque la légitimité du pouvoir repose sur une réglementation impersonnelle et est fondée en droit. En outre, l’exécution des tâches se fait selon une division fonctionnelle aux contours bien définis. La place des critères objectifs et des règles impersonnelles est primordiale dans le traitement des problèmes dévolus à la bureaucratie, mais également pour les agents dont la carrière est réglée selon des critères objectifs (ancienneté, qualification, grade…). Selon Weber, ce type d’organisation bureaucratique s’est développé parce qu’elle s’est avérée plus efficace que des formes antérieures d’organisation grâce à ses caractéristiques de prévisibilité, de définition précise des rôles, d’indépendance des personnes, et parce qu’elle permet de coordonner les activités d’un grand nombre d’individus. Selon lui, la rationalisation des sociétés modernes va de pair avec leur bureaucratisation.

Cependant, cette analyse, bien qu’extrêmement pertinente quant au mode d’organisation bureaucratique et à sa place dans les sociétés modernes, ne permet pas réellement de rendre compte des limites inhérentes à ce type d’organisation productive. Plusieurs sociologues ont ultérieurement développé ces éléments critiques.

A la suite de l’analyse wébérienne, l’efficacité de la bureaucratie a été remise en cause par Robert Michels dans son ouvrage Les Partis politiques- Essai sur les tendances oligarchiques des démocraties (1914). Cet élève de Max Weber, en étudiant les partis politiques, met en évidence ce qu’il appelle « la loi d’airain de l’oligarchie ». D’après Michels, les organisations engendrent des relations de domination et un processus de captation du pouvoir par les dirigeants. Ces derniers, coupés de leur base et de ses problèmes, visent avant tout à asseoir leur pouvoir en mobilisant les ressources de l’organisation. Celle-ci est alors détournée de ses buts au profit des élites dirigeantes.

La critique vient ensuite du monde anglo-saxon. Robert King Merton (Social theory and social structure, 1949), s’il est considéré comme un père de l’analyse fonctionnaliste, remet cependant en cause son postulat d’universalité selon lequel tous les usages sociaux présentent une fonction d’utilité. Certains usages sociaux se maintiennent en remplissant une autre fonction que celle pour laquelle ils ont été initialement prévus (c’est ce que Merton appelle leur fonction latente) ; d’autres usages sociaux sont des survivances, qui se maintiennent sans fonction apparente ou cachée, et qui peuvent même devenir dysfonctionnels. Pour Merton, il en est ainsi de l’organisation bureaucratique. Elle est rationnelle quand elle accompagne le développement du capitalisme. Mais elle peut aussi devenir la source d’inadaptation, de rigidités, de conformisme, à un point tel que l’on peut parler de dysfonction de ce mode d’organisation, et de l’existence d’un cercle vicieux bureaucratique, dans lequel le fonctionnaire ritualiste se retranche derrière la règle, oubliant le but de son activité, et cela de plus en plus au fur et à mesure que les pressions de l’environnement extérieur deviennent plus fortes (la règle renforce la règle).

En France, un peu plus tard et de manière différente, Michel Crozier dans Le phénomène bureaucratique (1963), montre également que la bureaucratie n’est pas un mode d’organisation efficace et rationnel comme le pensait Max Weber. Selon Crozier, le développement des règles impersonnelles, caractéristiques des bureaucraties, aboutit à la paralysie de l’organisation en réduisant la hiérarchie à l’impuissance, puisqu’elle la cantonne à un simple contrôle de l’application des règles. Par ailleurs, cette inflation de normes peut brider toute initiative des organes d’exécution et limiter ainsi la capacité d’adaptation de l’organisation aux mutations de son environnement. Comme Merton, Crozier parle aussi de cercle vicieux bureaucratique. Dans un ouvrage ultérieur co-écrit avec Erhard Friedberg (L’Acteur et le système, 1977), Michel Crozier complétera son analyse en mettant en exergue le rôle des stratégies des acteurs dans ces dysfonctionnements bureaucratiques. Ces derniers mettent en effet à profit les zones d’incertitude engendrées par la difficulté de l’organisation à s’adapter, par l’incomplétude de ses règles et par ses dysfonctionnements quotidiens, afin d’asseoir leur pouvoir au sein du système bureaucratique.

Pour résumer, la bureaucratie est la traduction organisationnelle du processus de rationalisation du monde. A bien des égards, ce mode d’organisation s’est révélé être efficace face à l’arbitraire. Cependant, l’importance des règles formelles et de la centralisation finit par engendrer des dysfonctionnements importants, notamment au regard des processus de confiscation du pouvoir et des difficultés d’adaptation au changement. Ces problèmes sont apparus d’autant plus aigus dans le contexte de la crise de la Covid-19 de 2020-2021 où l’incertitude et l’instabilité de l’environnement auraient exigé une administration beaucoup plus réactive et adaptable.

Trois questions à Gilles Férréol :

1) Comment évaluer l’action de l’Etat, et plus généralement de la puissance publique ?

2) Quel bilan peut-on faire des réformes de l’Etat menées depuis les années 2000 ? (avec la LOLF, puis la RGPP, et plus récemment encore la MAP…).

3) Pourquoi la réforme de l’Etat est-elle si difficile à conduire dans un pays comme la France ?

Lire à ce propos :