Réforme de l'Etat et gestion par la performance

Réforme de l'Etat et gestion par la performance

La gestion des grandes administrations, privées comme publiques, a longtemps fait l'objet d'une organisation fonctionnelle. Les opportunités offertes par les nouvelles technologies de l'information et de la communication ont généralement été plus rapidement saisies dans les premières que dans les secondes qui s'est souvent retranchée derrière l'argument de l'intérêt général. Comme souvent, la France a réagi plus tardivement que de nombreux pays étrangers et l'on peut considérer que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF du 1er août 2001) représente le point de départ d'une réforme qui peut se révéler favorable à une culture de la performance. Encore faut-il que ses opportunités soient saisies et que les personnels soient associés très en amont à cette réforme. Il est vrai que le déficit budgétaire structurel représente une contrainte forte et que le départ à la retraite d'une proportion significative de fonctionnaires ouvre une fenêtre d'opportunité pour organiser la recherche de gains de productivité.
De toutes façons, l'analyse des réformes engagées à l'étranger souligne clairement que la gestion des administrations de l'Etat par la performance va de pair avec une nouvelle forme de responsabilité politique fondée sur un droit de regard constant des électeurs sur leurs représentants.

"L'organisation de l'Etat et les performances des administrations deviennent de plus en plus des facteurs compétitifs qui décident de la prospérité d'une nation" . L'affirmation de Franco Bassanini (citée dans Gestion publique : l'Etat et la performance , 2002, Henri Guillaume, Guillaume Dureau, Franck Silvent), ancien ministre italien de la fonction publique et chargé de la réforme de l'Etat, illustre sans l'expliquer à ce niveau, le rôle essentiel de la notion de performance dans la réforme des administrations publiques. Au cours des années 1990, de nombreux pays – en Europe et ailleurs – ont effectivement entrepris de mettre en place un système de gestion de la performance au sein même de l'Etat. Les politiques de modernisation mises en place ont concerné de nombreuses sphères de l'action étatique, la procédure budgétaire et la gestion des ressources humaines étant communes à l'ensemble des expériences.

En France, le thème de la réforme de l'Etat est ancien. Dans son Histoire de l'administration française , François Burdeau évoque à cet égard la constance d'une ambition qu'il fait remonter aux années 1830. Pourtant, la chronique récurrente des réformes annoncées et restées sans effet suscite un certain scepticisme sur la capacité de l'Etat à se réformer. Il semble pourtant que l'administration française ne pourra ignorer durablement les évolutions intervenues dans les pays étrangers.

Sur le modèle des expériences étrangères, la recherche de la performance s'est progressivement imposée comme l'un des leviers essentiels de la réforme de l'Etat en France; mais la culture de la performance et les modalités de son évaluation se heurtent à certaines résistances qui incitent à poursuivre les efforts déjà engagés.
 

A la recherche de la performance dans les administrations publiques

 

Problématique générale issue des expériences étrangères

 

On peut considérer qu'il y a au moins trois motifs à la réforme de l'Etat :

1. La maîtrise des dépenses et des déficits publics

Durant les années quatre-vingt, nombre de pays ont connu des déficits publics très importants. Il en est ainsi du Canada, de l'Italie, de la Belgique ou de la Suède. L'urgence des réformes s'est alors appuyée sur la thématique du "moins d'Etat". A aucun moment, la France n'a connu de déficits publics durables supérieurs à 5%.


2. L'amélioration de l'efficacité des politiques publiques

La révolution permise par les nouvelles technologies de l'information et de la communication s'est traduite, dans les entreprises privées, par une refonte complète des services administratifs. Au contraire, dans les Administrations publiques, les réformes ont été freinées par les habitudes et les statuts. Face à une telle divergence, les opinions publiques ont fait savoir leur mécontentement. En conséquence, la nouvelle gestion publique s'est efforcée de concilier la problématique de la recherche du moindre coût avec celle d'une administration qui améliore la qualité de ses services (tendance du New Public Management aux Etats-Unis).


3. La volonté de renforcer le contrôle démocratique sur la gestion publique

Dans les entreprises privées, les procédures de contrôle se sont particulièrement renforcées sur les dirigeants salariés, le plus souvent au bénéfice des consommateurs. Les citoyens ont sensément les mêmes exigences vis-à-vis des responsables des grandes administrations. La notion anglo-saxonne d'accountability (responsabilité) a servi de fil conducteur aux réformes. Cette notion implique une extension de la responsabilité des ministres et hauts fonctionnaires sur les organisations qu'ils dirigent ainsi qu'un renforcement de leur obligation de rendre des comptes.

Sur cette triple base, les réformes ont pris une double direction :

1. La modernisation de l'information financière

En 1993, le Government and Performance Results Act a fixé le cadre d'un système de gestion par la performance dans l'administration fédérale américaine en prévoyant une planification par objectifs et la création d'indicateurs de résultats afin de faciliter la présentation de comptes-rendus annuels de performance par les ministères et institutions publiques. Ainsi, depuis l'exercice budgétaire 1999, un plan de performance couvrant l'ensemble des activités gouvernementales ainsi que des plans sectoriels rédigés par chaque agence gouvernementale doivent être présentés au Congrès. Depuis 2000, chaque agence doit être en mesure d'établir un bilan annuel de mise en oeuvre de ce plan. En cas d'échec dans la réalisation de certains objectifs, les agences doivent en rechercher les causes et formuler de nouvelles propositions. Une réforme du même type a été mise en place au Canada en 1997.


2. La multiplication des contrats de performance

Dans de nombreux pays (Royaume-Uni, pays scandinaves…), des contrats de performance ont été conclus entre les ministères et l'Etat central. Ces documents définissent les objectifs de la structure, prévoient la déclinaison annuelle de ces objectifs avec des engagements sur les résultats attendus… En contrepartie de la souplesse de gestion dont ils bénéficient, les gestionnaires voient leur obligation de rendre compte fortement renforcée.


Au vu de ces exemples, un système de gestion de la performance comprend les éléments suivant :

- l'explication des objectifs des politiques publiques et l'identification de leurs responsables
- la définition de normes de performances
- la mesure des résultats obtenus
- les modalités d'audit et d'évaluation des structures administratives.

 

La situation en France

 

Une tradition qui emprunte peu à la notion de performance

Construite sur le modèle bureaucratique décrit par Max Weber, l'administration française voit sa rationalité exclusivement fondée sur le droit. Or, la tradition juridique française est celle d'un pays de droit écrit, contrairement aux pays anglo-saxons au sein desquels le rôle de la coutume et du précédent jurisprudentiel est bien plus important. Ce système juridique, qui laisse peu de place au juge, a pu favoriser une certaine rigidité dans le fonctionnement de l'Etat. De plus, le droit public – droit spécifique appliqué à l'administration –comporte lui-même quelques éléments qui peuvent être qualifiés de "contre-productifs". A titre d'exemple, le droit de la fonction publique (loi de 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) repose sur un système de carrière (et non d'emploi comme c'est le cas au Royaume-Uni) et prévoit une gestion très centralisée des effectifs, phénomènes qui s'opposent tous deux à la valorisation du mérite des agents. Ainsi, la structure de l'administration française en plus de 1500 "corps" de fonctionnaires, rend très difficile le passage d'un agent d'une administration à l'autre. Ce sont des difficultés de ce type qui ont incité certains pays européens, comme la Suède, à réduire leur nombre de fonctionnaires (en Suède, la réduction a concerné à peu près 30 % des effectifs). De même, le droit des propriétés publiques (qui rend le domaine public inaliénable et imprescriptible) a longtemps dissuadé l'initiative économique et interdit l'Etat de tirer un profit économique de ses propriétés. De manière générale, la mise en œuvre de l'intérêt général dont est chargée l'administration et les contraintes inhérentes à cette mission justifient souvent les modalités de l'action administrative et ont pu être interprétés comme exonérant l'administration de la recherche d'efficacité.
 

L'introduction progressive de la gestion par la performance

Sans être catastrophique, la situation budgétaire de la France atteint les limites autorisées par le Pacte de stabilité et de croissance. Dans le même temps, les besoins sociaux à couvrir restent très importants. On ne connaît pas encore le coût en régime de croisière de l'Allocation dépendance en faveur des personnes âgées, mais chacun se rend bien compte qu'il s'agit d'une mesure nécessaire. Ce défi qui consiste à satisfaire des besoins croissants dans un budget limité ne peut être solutionné que dans un meilleur contrôle et une réaffectation continuelle des ressources vers les besoins sociaux les plus urgents. Dans ce contexte, des réformes ont été mises en place qui visent à placer le concept de performance au cœur du pilotage de l'action administrative.

1. La loi organique relative aux lois de finances de 2001 (LOLF)

Modifiant l'ordonnance de 1959, la nouvelle constitution financière de l'Etat vise à satisfaire deux objectifs principaux. Il s'agit d'abord de réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers la recherche de l'efficacité : on devrait ainsi passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Par ailleurs, il est question de renforcer la transparence des informations budgétaires et la portée de l'autorisation parlementaire.

La responsabilisation des gestionnaires passe notamment par la globalisation des crédits alloués aux ministères dépensiers. La LOLF restructure en effet la présentation du budget de l'Etat. La nouvelle architecture de celui-ci substitue en effet aux 800 chapitres (unité de spécialité des crédits) prévus par l'ordonnance de 1959, 100 à 150 programmes ministériels au sein desquels les crédits peuvent être redéployés par les gestionnaires. En contrepartie de la globalisation des crédits, les gestionnaires de programmes doivent s'engager sur des objectifs (programmes annuels de performances) et rendre compte chaque année des résultats obtenus (rapports annuels de performances).

Parallèlement à la responsabilisation des gestionnaires, la LOLF renforce la transparence budgétaire en élargissant le champ d'application de la loi de finances et en augmentant le pouvoir des commissions des finances (droit d'audition, droit de demander des enquêtes à la Cour des comptes).

L'entrée en vigueur de la LOLF est progressive et le projet de loi de finances pour 2006 sera le premier à être établi et exécuté en appliquant l'ensemble du nouveau dispositif.

2. Les contrats de performance

Sur les modèles étrangers, la pratique des contrats de performance entre l'Etat et les administrations (ou entreprises publiques) s'est développée en France. Très récemment a ainsi été conclu un contrat de performance entre l'Etat et la Poste (contrat de performances et de convergence pour la période 2004-2007). La Poste prend quatre engagements principaux dans ce contrat : accroître sa compétitivité pour être un des opérateurs les plus performants en 2010, améliorer la qualité du service rendu aux usagers, conforter la vocation des bureaux de poste à constituer un réseau de proximité, accroître la modernité sociale de l'entreprise. Pour permettre un suivi des engagements pris, La Poste doit élaborer des plans et bilans d'affaires pour chacun des secteurs concernés.

La Direction générale des impôts (DGI) a également conclu un contrat avec l'Etat. Aux termes de celui-ci, la DGI s'engage à se conformer à des indicateurs de qualité (indicateur de civisme fiscal, taux de redressement automatique…) dont le respect est contrôlé annuellement par l'Inspection générale des finances (IGF). De plus, si la DGI dépasse les objectifs fixés, un mécanisme d'intéressement financier est mis en place.

3. La rémunération au mérite dans la fonction publique

Le décret du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat a modifié le régime de notation des agents de l'Etat. Le texte laisse au supérieur hiérarchique une plus grande marge de manœuvre pour évaluer annuellement les résultats de l'agent et orienter la procédure vers un bilan contradictoire portant sur les forces et faiblesses de celui-ci.

Par ailleurs, le 22 octobre 2004, le Ministre de la fonction publique Jean-Paul Delevoye, a annoncé, l'introduction progressive de la rémunération au mérite au sein de la fonction publique. Dans un premier temps, le système ne concernera que les hauts fonctionnaires. Ainsi, les indemnités des responsables des services déconcentrés et ceux de l'administration centrale du Ministère de l'économie seront désormais modulées à hauteur de 20% en fonction des performances. Dans un deuxième temps, le dispositif pourrait s'étendre à l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat mais les récompenses seraient alors collectives – pour un service ou une équipe.

Ce système n'est pas entièrement nouveau. Ainsi, au Conseil d'Etat, une prime est attribuée aux membres de la juridiction en fonction du nombre d'affaires traitées pendant l'année.

4. L'évaluation des politiques publiques

Un décret du 22 janvier 1990 a mis en place un dispositif d'évaluation des politiques publiques, chargé d'évaluer l'adéquation entre les moyens financiers mis en œuvre pour atteindre un objectif et les résultats atteints. Pour coordonner les travaux entre ministères a par la suite été créé un Comité interministériel de l'évaluation qui travaille en collaboration avec le Commissariat général au plan.

D'une manière générale, ces dispositifs ne se substituent ni à la compétence de droit commun que détiennent les corps d'inspection des administrations (Inspection générale des finances, Inspection générale des affaires sociales…), ni à celle de la Cour des comptes.

Comment ces réformes s'intègrent-elles dans le cadre de l'administration française?
 

La culture de la performance : du projet à la réalité

 

L'administration française confrontée à la culture de la performance


Les réformes entreprises par le législateur (LOLF, évaluation des politiques publiques…) ne constituent qu'une étape vers la modernisation de la gestion publique. En effet, les effets positifs de ces mesures dépendent en grande partie de leur réception par les agents et des modalités pratiques de leur mise en œuvre.
 

Le semi échec de l'évaluation des politiques publiques

La considération nouvelle portée à l'évaluation s'est diffusée dans les structures ministérielles avec le développement d'organes ad hoc. Mais, ce développement a été globalement peu maîtrisé et l'intégration des préoccupations d'évaluation dans les ministères est restée extrêmement décentralisée et improvisée. Par ailleurs, les effets réels du développement de l'évaluation semblent, dans certains domaines tels que l'éducation nationale, assez faibles.

Evoquant la question de l'évaluation des enseignements à l'Université, le Haut conseil à l'évaluation de l'école constate ainsi, dans son avis de mars 2002, que "L'évaluation des enseignements à l'université est rare. Lorsqu'elle existe, elle n'est pas soutenue… Des réalisations intéressantes ont pu être mises en place mais elles restent très souvent informelles, partielles et confidentielles… Elles n'ont pas été suivies d'effets visibles et… n'ont fait l'objet d'aucune impulsion politique ou administrative." (Rapport du Sénat, Placer l'évaluation des politiques publiques au cœur de la réforme de l'Etat, 9 juillet 2004, disponible sur www.senat.fr/thèmes/tr9.html)

A la contestation théorique de l'évaluation, s'ajoute donc un défaut d'impulsion politique qui nuit gravement à son efficacité.
 

La résistance des agents : l'exemple de la réforme ratée de Bercy

Le projet de réforme de l'administration fiscale (souvent appelé la mission 2003) est né d'une exception française : si tous les pays n'ont qu'une administration fiscale unique, la nôtre est au contraire dispersée entre les services dits "d'assiette" (qui calculent le montant de l'impôt dû) et ceux du "recouvrement" (qui perçoivent les sommes dues). Outre l'effet d'image très négatif que véhicule ce cloisonnement, son coût est important puisqu'il atteint 1,6% des sommes encaissées, contre 0,8% à 1% dans la plupart des pays étrangers. 

Le projet de réforme est issu des réflexions menées par deux hauts fonctionnaires, Pierre Boisson et Jean-Claude Milleron, auxquels le Ministre des finances de l'époque Dominique Strauss-Kahn, avait confié la mission de réfléchir aux moyens de fusionner les Ministères de l'économie et de l'industrie. Lors de la réunion de présentation de leurs travaux, ces deux personnalités ont émis le souhait de voir le nouveau ministère recourir de manière plus fréquente à la comparaison internationale des systèmes de gestion, de procédures et de résultats. C'est ainsi qu'est lancée sans délai une mission d'analyse comparative des administrations fiscales confiée à l'Inspection générale des finances dont les résultats mettent en avant le coût élevé de la collecte des impôts en France.

Partant de ce constat, la mission 2003 proposait de définir les voies et moyens pour parvenir à un correspondant fiscal unique pour les usagers et à une simplification maximale des procédures de déclaration. Le 6 janvier 2000 était ainsi rendu public un rapport qui dessinait les grandes lignes de ce que pourrait être une administration fiscale modernisée. Ce rapport fut rapidement suivi d'un plan de réformes annoncé par le Ministre de l'économie. Quelques jours plus tard, les syndicats faisaient savoir qu'ils s'opposaient totalement à la réforme. Ils organisaient alors des manifestations qui aboutissaient au retrait du projet. Celui-ci était bientôt suivi de la démission du Christian Sautter,  alors Ministre de l'économie.

Analysant les causes de l'échec de la mission, le Chef du service de l'IGF et co-auteur du projet, Thierry Bert, affirme que l'angoisse des agents est venue " du fait que les personnels ont eu peur que l'Etat ne fasse que la partie du chemin qui est censé l'intéresser, c'est-à-dire les gains de productivité et les réduction d'effectifs, sans aucun engagement réel sur le reste des propositions du rapport." Il ajoute que "tout se passe comme si les divers protagonistes du champ public – politiques, hauts fonctionnaires, agents et syndicats et même public par moments – étaient paralysés par un soupçon général des uns sur les autres, soupçon d'autant plus fort que les intérêts ne sont pas dits." (cité par Roger Fauroux et Bernard Spitz, Notre Etat, 2000). D'après Thierry Bert, les agents ont donc craint que l'Etat ne se conforme pas aux engagements pris en matière de reclassement des effectifs et de formation.

On le voit, la réforme de l'Etat ne peut être une suite d'épisodes techniques dans l'histoire de l'administration, elle doit être un processus de long terme fondé sur la transparence et la coopération.
 

La gestion par la performance : les conditions du succès

 

Le cas de la LOLF

La LOLF est un élément essentiel de la gestion de l'Etat par la performance. Cependant, il existe un risque non négligeable que ses dispositions soient mises en œuvre a minima, ce qui ferait perdre au texte une grande partie de son intérêt. A cet égard, plusieurs lignes directrices s'imposent.

En premier lieu, la budgétisation par objectifs prévue par le texte doit impérativement conduire à remettre en question la structuration des administrations, et, ne pas se limiter à une démarche "cosmétique" qui consisterait en une reformulation des chapitres et crédits budgétaires sans réflexion sur leur caractère justifié.

En second lieu, la question des indicateurs de performance revêt une importance majeure. En effet, un indicateur n'a pas de sens en tant que tel mais doit être lié à la définition d'une stratégie et de priorités clairement établies. Plusieurs écueils doivent dès lors être évités : celui de retenir un trop grand nombre d'objectifs et d'indicateurs – ce qui ne permet pas de mettre en valeur la dimension stratégique de l'action menée –, celui de ne focaliser l'action des services que sur la réalisation des objectifs présentés au Parlement, au détriment des domaines ne donnant pas lieu à la formulation d'indicateurs de performance.

Enfin, et pour que la culture de la responsabilité et de la performance puisse s'ancrer dans l'administration, il apparaît nécessaire de réformer l'organisation des contrôles, et notamment le contrôle de gestion. 
 

La réforme des autres administrations de l'Etat

L'analyse des réformes engagées à l'étranger souligne clairement que la gestion des administrations de l'Etat par la performance va de pair avec une nouvelle forme de responsabilité politique. En effet, l'engagement public du Gouvernement, que ce soit devant le Parlement ou devant les citoyens, est partout un principe de base du nouveau mode de gestion publique.

Par ailleurs, ce schéma impose une clarification des relations entre les responsables politiques et les hauts fonctionnaires. Il existe en effet, en France, une confusion tant organique que fonctionnelle entre la sphère politique et la sphère administrative. Il semble pourtant que la séparation entre les fonctions d'exécution et de gestion soit un élément fondamental dans la réussite de la réforme. A cet égard, le développement des lettres de missions annuelles par les Ministres constitue un premier pas dans cette direction. Toutefois, les résultats seraient meilleurs si le rôle ambigu joué par les cabinets ministériels dans l'ensemble des administrations était définitivement clarifié. Il faut rappeler que l'existence de cabinets ministériels importants constitue une exception française qui alourdit fortement le processus de décision au sein de l'appareil étatique. En effet, alors que les Ministères constituent en eux-mêmes des structures très lourdes en termes d'effectifs, l'existence de cabinets ministériels importants (80 membres en moyenne) et dont les membres changent avec l'arrivée d'un nouveau Ministre, accentue ce phénomène et affecte l'unité de l'action des ministères.

Si les valeurs qui fondent la démarche de performance – productivité, responsabilité, transparence, obligation de rendre compte – sont encore loin d'être familières à la culture administrative française, il n'existe pas de raison de principe pour empêcher qu'elles ne s'intègrent progressivement dans cette culture. Reste à concevoir et à mettre en place la stratégie qui permettra d'y parvenir. La politique a tout à gagner à instrumentaliser l'administration. Il semble assez difficile de défendre la proposition inverse.