La dérive Une histoire du modèle social français

Les organisations syndicales en France ont un pouvoir institutionnel important alors que leur légitimité est contestable et qu’elles défendent des intérêts essentiellement corporatistes. Cette dissociation entre pouvoir et légitimité est une cause majeure de la dérive du modèle social français. L’ouvrage propose des voies pour rebâtir ce modèle social, avec les mêmes acteurs, mais selon une logique différente.

La France affiche un des taux de syndicalisation les plus faibles des pays de l’OCDE. Et pourtant, nulle part ailleurs dans les démocraties comparables, les syndicats ne disposent d’un pouvoir politique aussi étendu qui dépasse largement le cadre de l’entreprise pour s’étendre à l’assurance chômage, à la formation, à la retraite, à la santé….  Comment des organisations si peu représentatives que sont les syndicats ont-elles pu acquérir un pouvoir aussi important, que l’Etat lui-même peine d’ailleurs à reprendre aujourd’hui ? Selon Pierre Cahuc et André Zylberberg, la réponse se trouve dans deux décisions fondatrices, prises il y a un peu moins d’un siècle : l’extension administrative des conventions collectives, instaurée en 1936, et la délégation de pouvoir consentie aux partenaires sociaux dans la gestion de la protection sociale, à partir de 1945. 

La première décision a été prise en 1936 : à l’époque,  le Front populaire introduit un mécanisme peu connu du grand public et pourtant décisif : l’extension administrative des conventions collectives. Ce mécanisme mérite d’être bien compris. En principe, un accord n’engage que ses signataires. L’extension administrative y déroge. Dès lors que le ministère du Travail donne son accord, un accord négocié dans une branche d’activité s’applique à toutes les entreprises de la branche, y compris celles  qui n’adhèrent pas aux organisations signataires, et qui n’ont donc pas donné leur consentement. Avec ce mécanisme d’extension, la convention s’apparente à une « loi professionnelle », mais une loi singulière, qui ne fait l’objet d’aucun débat devant le parlement, pourtant garant de l’intérêt général. Si ce mécanisme est commode pour le pouvoir exécutif parce qu’il produit des normes sans emprunter de longs parcours réglementaires, il n’en reste pas moins qu’il crée une société corporatiste et duale. En effet, la convention collective défend les intérêts de ceux qui l’ont négociée (souvent les représentants des employeurs et des salariés des grandes entreprises d’une branche), et impose de ce fait des normes que beaucoup d’entreprises, plus fragiles, peuvent difficilement satisfaire. De ce fait, les salariés  des branches les plus prospères sont avantagés, et le poids des ajustements repose sur les outsiders : jeunes, immigrés, chômeurs de longue durée, travailleurs en contrats courts.

La deuxième décision s’est produite au lendemain de la Libération en 1945, quand l’Etat a confié aux syndicats le pilotage entier de la Sécurité sociale. Cette délégation de pouvoir sur un organisme financé pour l’essentiel par des prélèvements obligatoires sera ensuite confiée à l’ensemble des partenaires sociaux (organisations syndicales et patronales), et a les mêmes vertus que l’extension des conventions collectives. Confier la gestion de la Sécurité sociale à des syndicats permet de pacifier les relations sociales et de gouverner sans passer par la confrontation parlementaire.

Ces deux décisions (Matignon en 1936 et la Libération en 1945) forment selon Cahuc et Zylberberg la matrice d’une démocratie sociale inversée, où la légitimité ne découle pas du suffrage universel, mais d’une reconnaissance institutionnelle accordée par le pouvoir exécutif. Elles ouvrent la voie au corporatisme paritaire, dans lequel des organisations financées directement ou indirectement par les deniers publics défendent, au nom de l’intérêt collectif, des intérêts essentiellement corporatistes. Dans ce  système, les partenaires sociaux disposent de pouvoirs considérables sans en assumer les conséquences économiques pour la collectivité, et on assiste à une surprotection des personnes intégrées au prix de l’exclusion des acteurs sociaux les plus défavorisés. 

Alors qu’aujourd’hui les gouvernements successifs ont laissé prospérer un système qu’ils ne maîtrisent plus, ce livre se propose de dégager des pistes pour refonder un modèle social fonctionnant dans l’intérêt du plus grand nombre.

L’extension des accords de branche est devenue quasiment systématique en France depuis les années 1970. Ce mécanisme d’extension est un des traits les plus caractéristiques de notre modèle social. En France, à la fin de l’année 2023, environ 91% des salariés du privé sont couverts par une convention collective de branche, alors que le taux de syndicalisation dans ce même secteur privé s’élève à 7,8%. La comparaison avec l’Allemagne, les pays scandinaves et l’Italie, où les taux de syndicalisation sont nettement plus élevés, met en lumière des conceptions profondément différentes de la négociation collective, du rôle de l’Etat et de la responsabilité des partenaires sociaux.

En Allemagne, le modèle est fondé sur la responsabilité contractuelle et l’adhésion volontaire. Les conventions collectives ne s’appliquent qu’aux entreprises membres des organisations patronales signataires et aux salariés syndiqués. Le mécanisme d’extension existe, mais il est rarement utilisé et strictement encadré. Le Danemark et la Suède vont encore plus loin dans la logique contractuelle. Il n’y existe pas de mécanisme d’extension. L’Italie occupe une position originale. Le taux de couverture des conventions collectives atteint environ 95%, mais il n’existe aucune procédure d’extension légale. Le juge utilise presque systématiquement les grilles salariales des conventions collectives nationales comme référence pour définir ce qu’est une « négociation juste », mais l’extension est indirecte et judiciaire, non administrative. Différence essentielle avec la France : l’extension concerne la rémunération, pas l’ensemble des clauses conventionnelles, et en aucun cas les prélèvements obligatoires, comme on l’observe en France.

L’extension quasi systématique des conventions collectives de branche est très coûteuse en France. Elle transforme la négociation en un mécanisme de production de normes rigides, qui sont déconnectées des réalités spécifiques à chaque entreprise. Ce mécanisme  a aussi brouillé la frontière entre négociation et législation, alimentant la complexification du droit du travail, une saturation du dialogue social et une conflictualité entre les partenaires sociaux et l’Etat.

Pourtant, il existe déjà en France des instruments pour encadrer l’extension des conventions collectives. Selon Cahuc et Zylberberg, quatre leviers peuvent être mis en action.

Le premier levier réside dans la modification du critère de représentativité des organisations syndicales. Aujourd’hui, la représentativité repose principalement sur les résultats aux élections professionnelles, lesquelles mesurent une audience ponctuelle plutôt qu’un engagement réel des salariés. Il faut asseoir la représentativité syndicale sur le taux d’adhésion aux syndicats, à l’image des pays nordiques ou de l’Allemagne. De cette manière, les syndicats sont incités à recruter et à fidéliser leurs adhérents par les services rendus.

Un deuxième levier consiste à élargir le droit de déroger (l’opt out) à l’accord de branche. Si ce droit existe en France, son domaine d’application est limité, et il s’agirait d’en élargir le champ et de garantir son application. Cela suppose de lever les contraintes liées au monopole syndical de la négociation collective, qui limite en pratique les capacités d’ajustement des entreprises, en particulier des plus petites.

Un troisième levier est d’introduire un moratoire sur l’application des conventions étendues pour les entreprises jeunes, ayant moins de 5 ans d’existence par exemple. Les capacités d’ajustement des entreprises jeunes sont limitées, et dans d’autres pays (comme les Pays-Bas par exemple), les « start-up » bénéficient d’une plus grande souplesse dans l’application de la convention collective qui les concerne.

Enfin, le dernier levier vise à limiter les extensions dans le temps. L’extension se caractérise en France par son caractère quasi permanent. Introduire une durée limitée, de l’ordre de 3 à 5 ans, transformerait l’extension en un instrument permettant de s’ajuster aux conditions économiques.

En France, l’accès au champ syndical et à la négociation n’est pas ouvert. En ce qui concerne l’accès, seules les organisations syndicales ont le droit de présenter des listes au premier tour des élections professionnelles. Aucun candidat « libre » ne peut se présenter au premier tour. Et au niveau de la  négociation, toujours en France, ce sont les votes du premier tour qui déterminent la « représentativité » d’un syndicat. Ce point est très important, puisque seuls les syndicats représentatifs sont habilités à négocier et signer des accords collectifs. Ce double monopole engendre non seulement de la défiance et de la conflictualité, mais détériore aussi le vécu quotidien au travail (puisque les salariés n’ont pas les moyens de négocier avec leurs employeurs en dehors du syndicat).

Pour remédier à cet état de fait, il faut d’abord supprimer le monopole syndical aux élections professionnelles. En effet, cette barrière à l’entrée ne repose sur aucune justification sérieuse. Il serait donc opportun d’ouvrir le premier tour à toutes les listes de salariés, syndiqués ou non, librement et légalement constituées. Cela permettrait que la représentativité syndicale soit appréciée en fonction du nombre réel d’adhérents. C’est la voie choisie par certains pays. En Suède, au Danemark ou en Finlande, les syndicats tirent l’essentiel de leur légitimité à recruter et à fidéliser les adhérents. Cette logique favorise un syndicalisme de services et de coopération, davantage tourné vers la résolution des problèmes concrets du travail que vers la compétition politique ou judiciaire. Même en Allemagne, si les syndicats jouent un rôle important dans la négociation de branche, les élections des Betriebsräte (les conseils d’entreprise) sont ouvertes à des listes sans lien obligatoire avec les organisations syndicales.

Et il faut d’autre part agir sur le monopole des syndicats dans la négociation collective. Notre système français de négociation collective est sous la coupe d’organisations qualifiées de « représentatives », en décalage avec les besoins et les attentes du monde du travail . Une réforme cohérente devrait partir d’un principe simple : aligner le pouvoir de négocier sur la représentation effective des salariés dans l’entreprise. Le pouvoir contractuel doit revenir aux représentants issus des salariés. Des accords d’entreprise doivent de la sorte pouvoir être conclus par les élus du CSE (Comité économique et social) à la majorité simple des suffrages exprimés, sous réserve évidemment des garanties fixées par la loi en matière de salaire minimum, de durée légale du travail, et de santé ainsi que de sécurité.

Dans ces conditions, on pourrait renforcer le dialogue social qui a beaucoup plus de chances d’émerger de négociations menées au sein de l’entreprise plutôt qu’avec des représentants désignés par des organisations placées en situation de monopole par la loi. Une telle réforme ne ferait au passage que rapprocher la France des systèmes nationaux qui parviennent le mieux à articuler compétitivité économique, protection des salariés et qualité du dialogue social. Le rôle des conventions collectives pourrait ainsi se recentrer sur ce qui relève de l’intérêt collectif de la branche d’activité, alors qu’elle fonctionne plutôt en France actuellement comme un instrument de verrouillage de la négociation locale.

L’essentiel des ressources des syndicats français provient d’un empilement de financements indirects et opaques qui supprime toute incitation à recruter des adhérents (le fonds paritaire de financement du dialogue social est alimenté principalement par une contribution patronale obligatoire assise sur la masse salariale, donc indépendamment du nombre d’adhérents des syndicats). Ce système encourage une logique de rente : pour croître ou même survivre, les organisations syndicales sont incitées à défendre leurs positions individuelles, leurs ressources financières et leurs prérogatives plutôt qu’à représenter utilement le monde du travail. Le syndicalisme est devenu un métier, parfois même une carrière. En conséquence, si on veut maintenant ouvrir la négociation collective, renforcer le rôle des représentants élus et sortir de la défiance actuelle, il faut revoir le financement des syndicats et des organisations patronales.

Selon Cahuc et Zylberberg, à terme, les ressources des syndicats doivent provenir de trois sources : les cotisations des adhérents, la vente de services indentifiables, et des financements publics ciblés sur des missions d’intérêt général contractuellement définies.

Sur les missions d’intérêt général, alors qu’actuellement les financements sont reconduits automatiquement, et liés au statut de « partenaire social », il s’agit d’évoluer vers un financement contractuel pour des missions clairement identifiées : formation initiale et continue des représentants du personnel, participation à des concertations nationales, production d’expertises techniques.

Sur les cotisations des adhérents, il est clair que le pilier central de financement des organisations syndicales doit être l’adhésion volontaire. Si actuellement le financement par les salariés de ces organisations bénéficie d’un dispositif fiscal (les cotisations syndicales ouvrent droit à un crédit d’impôt égal à 66% des sommes versées, dans la limite de 1% du revenu brut imposable), cette situation ne suffit pas à surmonter le problème classique du « passager clandestin » : chacun a intérêt à  profiter des acquis collectifs sans en supporter le coût individuel.

C’est la raison pour laquelle la vente de services identifiables est une question essentielle. Lorsque les syndicats fournissent des services collectifs dont bénéficient l’ensemble des salariés (salaire minimum, protection contre le licenciement, droit à la formation), une incitation monétaire ne suffit pas à faire disparaître le comportement de passager clandestin. Tant que l’adhésion n’est pas conditionnée à l’accès de services individualisés, le gain privé reste faible par rapport au coût, même s’il y a des subventions. Les expériences internationales montrent  que la syndicalisation est durablement élevée lorsque l’adhésion ouvre droit à des prestations individualisées.

En mettant en œuvre ces mesures, le syndicat peut redevenir une organisation de services collectifs, capable de justifier sa valeur ajoutée pour ses adhérents. Dans ce cadre rénové, le dialogue social peut renaître, et la conflictualité peut reculer, non pas parce que les intérêts disparaissent, mais parce que ceux qui décident rendent des comptes à ceux qui les financent.

Le modèle social français n’en finit pas de se déliter. Moins d’un salarié sur dix est syndiqué, et pourtant nulle part ailleurs au monde les organisations syndicales et patronales ne possèdent autant de pouvoir à la fois sur l’assurance chômage, la formation, le secteur de la santé et les retraites. Comment des organisations que si peu de Français ont choisi de rejoindre ont-elles acquis de telles prérogatives ?

La réponse tient à deux décisions presque oubliées. En 1936, le Front populaire donne à des organisations supposées représentatives dans leur secteur le droit d’y élaborer des « lois professionnelles ». Puis, dans l’euphorie de la Libération, l’Etat délègue à ces mêmes organisations la gestion de la Sécurité sociale. Le résultat ? Les partenaires sociaux jouissent d’un pouvoir exorbitant sans contrepartie de performance et sans en assumer les coûts, lesquels retombent « silencieusement » sur la collectivité. La promesse d’émancipation collective du Conseil national de la Résistance se mue en un système corporatiste qui surprotège les personnes déjà intégrées dans des emplois stables au prix de l’exclusion des jeunes, des chômeurs et des précaires.

Ce livre retrace cette dérive depuis les accords Matignon de 1936 jusqu’au deux quinquennats d’Emmanuel Macron. Ni pamphlet antisyndical ni plaidoyer nostalgique, cette enquête historique propose aussi des pistes pour rebâtir, sans le démanteler, le modèle social français, fondé sur l’adhésion volontaire, la transparence et la primauté du suffrage universel.

Pierre Cahuc et André Zylberberg sont économistes, spécialistes du marché du travail et des politiques de l’emploi. Ensemble, ils ont signé Les Ennemis de l’emploi, prix européen du livre d’économie (1997, rééd. 2023), Les Réformes ratées du président Sarkozy (2009) et le Négationnisme économique et comment s’en débarrasser (2016).

1- Comment peut-on expliquer le faible taux de syndicalisation en France ?

2- Pourquoi l’extension automatique des accords de branche pose-t-elle problème ?

3- En quoi consiste le « monopole » des organisations syndicales en France ?

4- Comment peut-on définir le « corporatisme paritaire » ?

5- Quelles sont les conséquences du paradoxe d’Olson sur la vie syndicale ?