L'âge d'or des déficits, 40 ans de politique budgétaire française

Pierre-François Gouiffès

L'ouvrage

Selon lui, le biais dépensier de l'État et la facilité du recours à l’endettement public ne se sont pas démentis depuis, au nom de la défense du modèle économique et social hexagonal construit durant les «Trente Glorieuses». Avec pour résultat la confirmation du gonflement préoccupant de la dette publique et du laxisme dans la gestion de la dépense publique pointée par le rapport de la commission présidée par M. Pébereau lui-même dès 2005 («Le choix de la facilité depuis vingt cinq ans est la principale explication du niveau très préoccupant de notre dette publique») : le rapport prévoyait que la dette publique pourrait atteindre 120% du PIB en 2020. Or, en raison notamment de la crise financière, et si rien n’est fait, c’est bel et bien la trajectoire (insoutenable) sur laquelle s’engage la France. Dans son ouvrage, Pierre-François Gouiffès, inspecteur général des finances et professeur à Science Po, présente une analyse historique détaillée des budgets de la nation et de l’orientation de la politique budgétaire de la France depuis 1974. Le constat majeur auquel il aboutit est une dégradation continue des finances publiques et sans précédent en temps de paix : si le problème de la dette publique et du risque de défaut souverain s’est posé avec plus d’acuité au moment de la crise de l’euro, il s’agit d’un problème récurrent du pays.

La France entame en 2013 sa neuvième année consécutive de déficits «jumeaux» (budgétaire et commercial), et sa dette brute atteignait, fin 2012, 1834 milliards d’euros et 90,2% du PIB avec une forte proportion de créanciers non-résidents, alors même que le taux de croissance du PIB s’est effondré (en baisse structurelle depuis les années 1970), et tandis que la France a perdu en dix-huit mois son triple A auprès des grandes agences de notation.

L’auteur revient tout d’abord sur la longue tradition des rois dans l’Histoire de lever des impôts et de financer les dépenses militaires par érosion de la valeur de la monnaie (les «rois faux monnayeurs»), pratiques émaillées de quelques épisodes de faillites et de banqueroute. Ce sont d’ailleurs les besoins financiers de l'État qui aboutissent à la convocation des états généraux en 1789 comme le montre le texte de l’appel de Louis XVI : «nous avons besoin du concours de Nos fidèles sujets pour Nous aider à surmonter toutes les difficultés où nous nous trouvons relativement à l’état de nos finances, et pour établir, suivant nos vœux, un ordre constant et invariable dans toutes les parties du gouvernement qui intéressent le bonheur de nos sujets et la prospérité de Notre royaume». Cette crise des finances publiques a ainsi joué un rôle de catalyseur de la Révolution française.

Si le XIXème et le XXème siècle constituent des périodes de relative stabilité budgétaire et de dette publique sous contrôle, on constate toutefois une progression continue des recettes et des dépenses publiques, avec la montée en puissance de l’intervention de l'État entraînée par le développement économique (loi de Wagner). Les deux Guerres Mondiales vont bouleverser la donne et les dépenses liées à l'État providence progressent fortement (pour peser 40% du PIB en 1974) tandis que les dépenses militaires également pour financer les guerres de décolonisation (Algérie, Indochine) : néanmoins, l’inflation et la forte croissance des «Trente Glorieuses» (1945-1974) vont engendrer un taux d’endettement historiquement bas. Pierre-François Gouiffès résume les trois méthodes traditionnelles qui ont permis de réduire la dette dans l’Histoire : la dépréciation monétaire, la banqueroute (déployée à dix reprises entre le début du XVIème et la fin du XVIIIème siècle), et le remboursement de la dette par la contribution fiscale.

L’analyse financière des budgets nationaux : grandes tendances

L’auteur croise au fil de son analyse deux dimensions : un axe chronologique et un axe de comparaison internationale. Ainsi, sur la période 1974-2013, sur 39 années budgétaires, 38 exercices sont en déficit toutes administrations publiques confondues (la seule exception étant en 1974 c’est-à-dire la dernière année où un déficit est exécuté sans déficit), un déficit primaire est constaté plus de deux années sur trois, et le solde stabilisant la dette publique en proportion du PIB n’est respecté qu’une fois sur trois depuis le début des années 1980. En définitive, la dette publique augmente en proportion du PIB plus de quatre années sur cinq. Depuis 1997, la règle des 3% du PIB de déficit maximum issue du traité de Maastricht est respectée moins d’une fois sur deux.

Les dépenses publiques progressent autour de 40% du PIB en 1974 jusqu’au seuil des 55% du PIB en 1993, et pour atteindre un niveau supérieur à 56% du PIB aujourd’hui ; les recettes fiscales commencent au même niveau et atteignent jusqu’à 50% du PIB en 2012 (les prélèvements obligatoires passent de 38% du PIB dans les années 1970 à 45% du PIB en 2012). Si les dépenses des administrations centrales restent stables, les dépenses sociales (santé, retraites) et des administrations locales augmentent continûment et fortement.

Au final on constate une plus forte hausse des dépenses publiques que des recettes de l'État (de plus en plus concentrées sur les administrations locales et de sécurité sociale), d’où un creusement des déficits et un gonflement de la dette pratiquement ininterrompu. Si l’on constate le même phénomène dans l’Union européenne (UE) et la zone euro, la situation de la France tranche : ainsi par exemple, de 1995 à 2012, le déficit moyen de la zone euro était de 3%, mais la situation budgétaire de la France se dégrade plus vite que ses partenaires. Ainsi en 2011, la France occupe le premier rang en matière de dépenses publiques dans le PIB au sein de la zone euro et le deuxième dans l’UE (derrière le Danemark), et la première place en termes de dépenses sociales dans le PIB (25%).Or durant la même période, la part du PIB français dans le PIB européen est restée stable, autour de 21%. La France demeure toutefois proche de la moyenne de l’OCDE, en raison notamment du fait qu’elle demeure proche en proportion des déficits de la première puissance mondiale, les États-Unis. Mais la situation de la France contraste à la fois par un haut niveau de recettes et de dépenses, mais aussi par l’ampleur des déficits par rapport aux autres économies développées comparables.

Pierre-François Gouiffès évoque alors le « feuilleton politico-budgétaire hexagonal » et les évolutions des dépenses et des recettes au gré des alternances politiques et des changements de majorité, en prenant soin de rappeler à chaque fois l’importance du contexte conjoncturel et de l’environnement macroéconomique, ainsi que l’environnement monétaire et européen (contrainte extérieure). Au-delà des inflexions liées aux différents changements politiques, on peut dégager quelques grandes tendances : une concentration extrêmement forte des déficits sur l'État (80% de la dette fin 2012), ainsi que le très grand dynamisme des budgets des administrations sociales (la France est le pays de l’OCDE qui consacre la plus importante part de son PIB aux transferts sociaux) et des administrations locales (en particulier avec le processus de décentralisation), ainsi qu’une hausse substantielle des prélèvements obligatoires (avec la création de nombreux nouveaux prélèvements : CSG, CRDS, ISF…) On note aussi que la norme des 3% de déficit maximum n’a été que faiblement respectée, tandis que l'État n’a pas véritablement fait le choix de rétablir l’équilibre budgétaire durant les périodes de haute conjoncture, et que les hypothèses de croissance (sur lesquelles les budgets sont construits) ont très souvent été exagérément optimistes. Selon l’auteur il apparaît donc que «la France souffre d’un problème de crédibilité, compte tenu de la difficulté des gouvernements à tenir leurs engagements notamment à moyen terme».

Les budgets : révélateurs de la transformation économique et sociale de la France

La dégradation des soldes publics s’accompagne de plus de performances macroéconomiques particulièrement médiocres en matière de taux de croissance du PIB (qui baisse en volume de façon constante pour passer en moyenne de 3,2% dans les années 1970 à 1,2% dans les années 2000), de montée du chômage, et de détérioration de la compétitivité puisque le déficit commercial se creuse. Le délabrement relatif des finances publiques s’est donc accompagné d’un déclassement incontestable de la France dans l’économie mondiale (de 1974 à 2011 la part de la France dans la richesse mondiale a baissé de 37% pour passer de 4,4% à 2,8%). En termes de PIB par habitant, la France est passée de la 6ème à la 15ème place dans le classement des pays de l’OCDE. Par ailleurs il découle de la détérioration des finances publiques un solde financier global négatif de l’économie française, ce qui implique donc un besoin massif de financements du reste du monde. Si la globalisation financière a permis le financement de ces déficits, elle a également accru la dépendance de la nation aux marchés internationaux de capitaux. Toutefois, la France continue de bénéficier de taux de financement relativement bas, proches de ceux de l’Allemagne, mais surtout en raison d’une défiance plus grande vis-à-vis des pays du Sud de la zone euro. Pierre-François Gouiffès évoque ainsi quelques causes désormais bien identifiées et documentées : le corporatisme du modèle social français, le biais étatiste, l’existence de nombreuses niches fiscales, une certaine défiance dans les rapports sociaux et la faiblesse du dialogue social (voir en cela les travaux de Yann Algan, Pierre Cahuc et André Zylberberg), ainsi que de profondes inégalités territoriales.

L’auteur évoque ensuite l’impact des discours politiques sur les budgets : au-delà des vicissitudes politiques et des doctrines économiques qui ont servi de soubassements à l’orientation des politiques budgétaires (analyse néo-keynésienne, effets Ricardo/Barro, anticipations rationnelles), on peut noter le caractère central des annonces (dépenses, fiscalité) qui ont conduit depuis 1974 à une dégradation continue des comptes publics. Si la droite et le centre droit ont plutôt tendance à miser sur la baisse d’impôts d'État, la gauche privilégie en moyenne les dépenses nouvelles. Et selon Pierre-François Gouiffès, « il existe en revanche une forte convergence dans tous les programmes sur la constance de l’engagement européen, ainsi souvent qu’une instrumentalisation de cet impératif européen pour justifier une discipline budgétaire qu’il semble plus délicat d’assumer directement ».

Mais il faut aussi rappeler selon l’auteur que toutes les politiques de redressement des comptes publics se sont traduites par des défaites électorales, tant à droite qu’à gauche…Et « s’il ne s’agit pas évidemment de l’unique raison de la multiplication des alternances, cette configuration a pu convaincre progressivement les responsables politiques qu’un certain laxisme budgétaire correspondait mieux aux désirs d’une majorité d’électeurs : ne seraient-ce pas au final les électeurs français qui ont «aimé» les déficits? »

Reste qu’en 2013, les finances publiques françaises sont dans un état proche de ce qu’elles étaient historiquement après un conflit armé, à l’heure où le rapport de force avec les épargnants et les créanciers a profondément évolué du fait de la globalisation financière. La situation française demeure donc préoccupante : des recettes et des dépenses qui ont crû fortement ; une situation installée de déficits jumeaux ; un stock de dette encore situé dans la moyenne de l’OCDE mais qui augmente fortement.

Si la relance budgétaire peut s’avérer nécessaire en période de crise, l’expérience montre que même en période de croissance, les différents gouvernements n’ont pas réalisé les efforts nécessaires pour redresser les finances publiques de manière durable. De plus, l’enjeu reste avant tout la croissance et la prospérité globale du pays qui seules permettront un véritable rééquilibrage budgétaire à plus longue échéance. En effet, selon la formule de François Quesnay au XVIIIème siècle : « Pauvres paysans pauvre royaume ; pauvre royaume, pauvre roi ». Mais pour l’heure, comme l’explique l’auteur, et par manque de volonté politique, il ne serait pas impossible que la société française soit passée en quarante ans d’une situation globalement « gagnants-gagnants » (où tous les groupes sociaux bénéficient de l’emprunt public et de la redistribution) à une situation « gagnants-perdants » où certains groupes sociaux bénéficient des transferts au détriment d’autres (dans une logique classique insiders/outsiders), jusqu’à une situation «perdants/perdants» aujourd’hui avec une perte de bien-être pour la quasi-totalité des groupes sociaux.

La nécessité de réformer la gouvernance de la sphère publique et de rationaliser la dépense publique (en améliorant sa qualité et non la quantité) est donc plus que jamais d’actualité.

L'auteur

  • Pierre-François Gouiffès est inspecteur général des finances publiques et maître de conférence à Science Po. Il a précédemment publié : Margaret Thatcher face aux mineurs : 1972-1985, treize années qui ont changé l’Angleterre (éditions Privat, 2007), Réformes : mission impossible ? (La Documentation française, 2010).

Quatrième de couverture

La France n’a pas eu de budget équilibré depuis 1974, et le sujet des déficits et de la dette publique associée est progressivement passé de la sphère des experts à celle du débat politique et médiatique : les déficits constituent aujourd’hui l’une des principales préoccupations des Français. L’ouvrage présente les principales données comptables et économiques des budgets publics, puis relate le feuilleton mouvementé des orientations suivies par les différents gouvernements depuis 1974, sans oublier quelques retours en arrière jusqu’au moyen Age capétien particulièrement éclairants sur notre culture politique et financière. A travers la revue des comptes de l'État, de la Sécurité sociale et des collectivités locales, cet ouvrage permet de retracer quarante ans de vie politique et d’évolutions économiques et sociales du pays : performance économique, construction européenne et création de l’euro, globalisation financière, répartition des revenus, solidarités intergénérationnelles et territoriale, évolution de l'État providence, évaluation de la confiance et du bien-être au sein de la société française.