Parce que l'utilisation des instruments de la politique climatique a des répercussions sociales et économiques, les marges de manœuvre des pouvoirs publics peuvent être contraintes à l'échelle nationale. L'action publique internationale connaît, elle, des difficultés spécifiques liées notamment au fait que l'environnement soit un bien commun et aux inégalités de développement entre les pays.
I. LES LIMITES DE L'ACTION PUBLIQUE POUR L'ENVIRONNEMENT
Lorsqu'ils prennent une décision, les pouvoirs publics doivent tenter de concilier des intérêts contraires. Or, les objectifs environnementaux peuvent entrer en contradiction avec des objectifs de justice sociale ou d'efficacité économique et ainsi rendre difficile l'acceptation de cette action.
D'abord, la fiscalité environnementale peut entraîner des inégalités dans le sens où elle frappe plus lourdement les ménages aux revenus modestes. Les produits taxés, comme le carburant par exemple, pèsent en effet plus lourdement dans leur budget, diminuant sigificativement leur pouvoir d'achat. Les mouvements de contestation contre l'instauration de ces taxes sont donc nombreux, comme par exemple face à la taxe carbone à l'atomne 2018 (contestations qui ont marqué le début du mouvement des « gilets jaunes »).
Ensuite, cette fiscalité « verte » peut diminuer la compétitivité-prix des entreprises polluantes sur les marchés internationaux. L'augmentation des coûts de production induits par une taxe ou par le respect d'une nouvelle réglementation peut en effet pénaliser des entreprises par rapport à leurs concurrentes, d'autant plus si ces taxes ou normes ne sont pas appliquées partout ou diffèrent entre les pays. Certaines entreprises peuvent alors être tentées de constituer des groupes d'intérêt (lobby) pour peser sur les orientations de la politique climatique.
L'action publique en faveur de l'environnement a un coût. C'est pourquoi l'augmentation de la dette des Etats et la nécessaire relance économique après la crise de la COVID-19 risquent peut-être de peser sur cette action publique, comme lors de la crise de 2008-2009. Le moment est néanmoins propice à une relance « verte » qui reposerait sur des investissements en faveur de la préservation de l'environnement.
II. LES CONTRAINTES D'UNE ACTION PUBLIQUE INTERNATIONALE
Face à ces coûts, pour ne pas pénaliser leurs consommateurs et leurs entreprises, les Etats sont souvent tentés de jouer le « passager clandestin » dans les négociations internationales.
Les emissions de GES font en effet du climat un bien commun : la qualité de l'air est non excluable (disponible gratuitement), elle est devenue un bien rival car les activités de certains agents économiques qui emettent plus ou moins de CO2, dégradent la qualité de l'air disponible pour d'autres agents. En l'absence d'institutions régulatrices supranationale, il est donc tentant pour les Etats de se comporter en passagers clandestins en refusant de s'associer aux accords internationaux ou en se désengageant d'accords déjà signés. Chaque pays a en effet intérêt à ce que le réchauffement climatique soit limité, mais chacun préfèrerait que le coût soit supporté par les autres.
Les négociations internationales sur le climat sont aussi compliquées par les inégalités de développement entre les pays, qui défendent alors des intérêts parfois contraires.
En effet, ce sont aujourd'hui les pays en développement qui connaissent la plus grande progression de leurs emissions de GES. Pourtant, ce sont les pays développés qui ont, historiquement, la plus grande part de responsabilité dans le réchauffement climatique. Cette situation pose donc la question d'une « justice climatique » internationale et un certain nombre de pays va réclamer, lors des négociations, un partage des efforts équitable dans le but de ne pas contraindre leur développement économique futur.
Ces divergences d'intérêt qui ralentissent les accords sont renforcées par le fait que tous les pays ne sont pas touchés de la même manière par le réchauffement climatique. Tous les pays n'ont donc pas le même intérêt à aboutir rapidement à des accords pour faire face à l'urgence de la situation.
Document 1 Les conditions d'acceptation de la fiscalité écologique
Une première condition de réussite de la fiscalité verte est de maîtriser ses impacts sociaux.
Les taxes vertes sont souvent considérées comme socialement injustes car elles frappent plus fortement les ménages modestes. En proportion du revenu, le poids des dépenses énergétiques est bien plus élevé pour les ménages pauvres. Dès lors, une taxe sur le dioxyde de carbone (CO2) devra être couplée à des mesures correctrices, si possible sans multiplier les exonérations qui risqueraient d'affaiblir la portée du dispositif. Par exemple, la généralisation du chèque-énergie en janvier 2018 vise à accompagner la hausse de la fiscalité sur les carburants. Ciblant les ménages en situation de précarité énergétique (moins de 10 700 euros par an pour une personne seule), ce chèque permet de réduire le montant des factures d’énergie (électricité, gaz, fioul, bois…) ou de financer des travaux énergétiques.
La politique de la fiscalité environnementale est mieux acceptée quand elle est considérée comme respectant la justice sociale. Les mouvements de contestation contre la taxe carbone à l'automne 2018 dénonçaient, par exemple, la faible taxation des carburants fossiles dans certains secteurs comme le transport aérien ou maritime, des modes de transport plutôt utilisés par des catégories sociales aux revenus aisés.
Un rapport du Comité pour l'économie verte, remis au gouvernement le 27 septembre 2018, estime que "la transition fiscale écologique ne pourra être réalisée que si elle est en même temps solidaire, en intégrant l'exigence de justice sociale".
Un risque pour la compétitivité
Par ailleurs, la réussite des politiques environnementales repose sur l’articulation de la fiscalité verte avec les objectifs économiques d’un État.
Outre un risque inflationniste, la fiscalité écologique peut rogner la compétitivité internationale des entreprises consommatrices d’énergie et émettant beaucoup de CO2. Si le produit de la taxe est redistribué, la compétitivité des entreprises émettant peu de CO2 peut, en revanche, être améliorée.
Pour élaborer un compromis, des mesures douanières, telles que des "taxes d’ajustement aux frontières", peuvent permettre de protéger les activités nationales. L’Allemagne applique par exemple des réductions d’écotaxes dans les secteurs industriels et agricoles, jugées conformes aux règles de concurrence par la Commission européenne.
Source: vie-publique.fr
Questions :
1. Pourquoi les taxes environnementales sont-elles souvent considérées comme socialement injustes ?
2. Expliquez la phrase soulignée.
3. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils atténuer ces impacts sur les ménages et les entreprises ?
Document 2 Covid-19 : la relance économique sera-t-elle verte ?
Une nouvelle étude d’économistes de l’université d’Oxford souligne qu’une sortie de crise du Covid-19 sera plus efficace si les plans de relance mettaient l’accent sur l’économie “verte”. Ils ne sont pas les seuls à faire ce constat. Mais est-ce suffisant pour convaincre les États ?
N’en déplaise aux compagnies aériennes, groupes pétroliers, et autres industries polluantes, qui, tous aux abois économiquement, demandent un soutien financier pour survivre à la récession engendrée par le Covid-19. Le meilleur chemin pour garantir, que la reprise soit bien au rendez-vous après le choc pandémique, est de se mettre "au vert", ont conclu des économistes de l’université d’Oxford, dans une vaste étude, publiée par l’Oxford review of economic policy mardi 5 mai, et soutenue par Joseph Stiglitz, prix Nobel d’économie 2001. Quitte à sacrifier les pollueurs du monde d’avant la pandémie ou à conditionner toute aide à ces secteurs à des efforts concrets pour préserver l’environnement.
Ils rejoignent ainsi un cortège toujours plus important de décideurs et d’organisations internationales qui plaident pour des plans de relance intégrant massivement des investissements dans les énergies renouvelables. Le Parlement européen, la Banque mondiale, l’ONU, à travers son secrétaire général, Antonio Guterres, ou encore le pape François semblent tous vouloir que la reprise soit “durable”, aussi bien économiquement que d’un point de vue environnemental. [...]Les économistes mettent en garde contre la tentation de croire que c’est dans les vieux pots, ceux de 2008 en l’occurrence, que l’on ferait les meilleurs plans de relance. Un soutien financier massif et indiscriminé aux banques et entreprises au bord de la faillite, accompagné de mesures fiscales comme des réductions de TVA pour doper la consommation se heurterait aux particularités du choc économique engendré par la crise sanitaire. “Les incertitudes liées à la situation actuelle sont plus profondes qu’en 2009. Ce qui peut pousser les individus à être plus prudents avec leurs dépenses, réduisant l’efficacité des incitations fiscales”, notent les auteurs de l’étude. Ils remettent aussi en cause l’intérêt économique de voler au secours des avionneurs ou des compagnies de croisières si, comme ce serait à prévoir, les habitudes de déplacement et de tourisme vont être durablement transformées par l’épisode pandémique.
“En 2008-2009, les gouvernements avaient la conviction que le soutien à l’économie devait primer sur les politiques environnementales, qui pouvaient être sacrifiées le temps de résorber la crise”, explique Cameron Hepburn, l’auteur principal de l’étude d’Oxford, dans une tribune publiée sur le site Carbon Brief. Préserver l’emploi et éviter une envolée de la pauvreté étaient plus urgent que de soigner Mère nature. Mais, même à l’époque, les pays ayant profité de l’occasion pour investir dans les technologies “vertes” ont eu plus de succès pour sortir du marasme économique, affirment les auteurs de l’étude. […]
Source : Sébastian SEIBT, « La relance économique sera t-elle verte ? », France 24.fr
Questions
1.Expliquez la phrase en caractère GRAS
2. En quoi la crise sanitaire pourrait-elle limiter l'action des pouvoirs publics en faveur de l'environnement ?
3. Comment la relance économique pourrait-elle être verte ?
Document 3 La tentation du « passager clandestin »
La construction d’un accord international sur le climat renvoie à la question du «passager clandestin»*. La perturbation climatique est liée au stock global de gaz à effet de serre présent dans l’atmosphère, qui n’est que faiblement corrélé au flux annuel d’émissions de chaque pays. Pour chaque acteur pris isolément, il n’y a pas de corrélation directe entre le niveau de l’effort engagé pour réduire ses émissions et le bénéfice qu’il en tirera sous forme de moindres dommages. De plus, les impacts les plus sévères sont éloignés dans le temps, ce qui incite chacun à reporter l’intégralité des coûts du changement climatique sur les générations futures. Dans un tel contexte, chaque joueur a intérêt à attendre que ses voisins lancent l’action; la position idéale étant celle du «passager clandestin»*, qui ne ferait aucun effort quand tous les autres s’engageraient pour protéger le bien commun. Inversement, aucun acteur n’a intérêt à s’engager unilatéralement tant qu’il n’a pas la conviction que d’autres suivront dans le cadre d’une coalition plus large .
Source :« COP21:Quelles chances de succès ? » Christian de Perthuis, Raphaël Trotignon, Institut français des relations internationales
* En économie, un passager clandestin est une personne ou un groupe de personnes qui bénéficie d’un avantage résultant d’un effort collectif, tout en y contribuant peu ou pas du tout.
Questions :
1. Pourquoi les emissions de CO2 font-elles du climat un bien commun ?
2. Quelle caractéristique des biens communs rend possible le comportement de passager clandestin ?
Document 6 Le pays où le climat fait plus de victimes
Questions :
1. Quels sont les pays les plus impactés par le changement climatique ?
2. Ces pays sont-ils ceux qui émettent le plus de GES ?
3. En vous appuyant sur les documents 5 et 6, montrez que les pays n'ont pas les mêmes intérêts à défendre lors des négociations pour le climat.
Exercice : La fiscalité éconologique
EXERCICE : Vrai ou Faux ?
1. La fiscalité écologique peut être considérée comme juste socialement car elle touche tous les ménages de la même manière.
2. Les politiques environnementales peuvent entrer en conflit avec d'autres politiques publiques.
3. Les politiques environnementales sont toujours bien acceptées par les populations.
4. Les Etats-Unis qui se retirent des accords de Paris en 2017 adoptent une stratégie de passager clandestin.
5. Les négociations internationales en matière de changement climatique sont contraintes car les inégalités de développement entre les pays posent la question d'une juste répartition des engagements de réduction des emissions de GES.
Partie 2 Etude d'un document
Questions :
1. Comparez l'évolution des émissions de CO2 de la Chine, à celles de l'Union européenne entre 1990 et 2019.
2. A l'aide du document et de vos connaissances, montrez que les inégalités de développement entre pays peuvent constituer un obstacle à la mise en œuvre d'une politique climatique mondiale.
Partie 3 Raisonnement s'appuyant sur un dossier documentaire
A l'aide de vos connaissances et du dossier documentaire, vous montrerez que les acteurs qui participent à la construction des questions environnementales comme problème public entretiennent des relations de coopération et de conflits.
Document 1
Document 2 La Convention Citoyenne pour le Climat, c'est quoi ?
Pour la première fois, un panel décrivant la diversité des citoyens et citoyennes françaises est directement impliqués dans la préparation de la loi.
La Convention Citoyenne pour le Climat, expérience démocratique inédite en France, a pour vocation de donner la parole aux citoyens et citoyennes pour accélérer la lutte contre le changement climatique. Elle a pour mandat de définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 (par rapport à 1990) dans un esprit de justice sociale.
Décidée par le Président de la République, elle réunit cent cinquante personnes, toutes tirées au sort ; elle illustre la diversité de la société française.
Ces citoyens s’informent, débattent et prépareront des projets de loi sur l’ensemble des questions relatives aux moyens de lutter contre le changement climatique. Les séances plénières sont retransmises sur ce site.
Le Président de la République s’est engagé à ce que ces propositions législatives et réglementaires soient soumises “sans filtre” soit à référendum, soit au vote du parlement, soit à application réglementaire directe.
Source : www.conventioncitoyennepourleclimat.fr
Document 3 Les procès climatiques
Le sentiment d’urgence climatique donne lieu à la mobilisation d’acteurs qui s’emparent du droit et de la forme procès pour remédier à une insuffisance de la part des États, institutions ou encore de grandes entreprises. Les procès climatiques se multiplient. Des États (Pays-Bas, Pakistan, Washington US…) ont déjà été condamnés par des juges nationaux ou fédéraux en raison de l’insuffisance de leur action pour réduire les rejets de gaz à effet de serre ou de leur inertie pour faire face aux effets des changements climatiques. Les actions judiciaires à l’encontre des grands groupes dont les activités seraient à l’origine du réchauffement climatique se multiplient aussi. Sans compter la création de “faux tribunaux” par des organisations militantes dont le but est de mettre en lumière les crimes environnementaux commis par des multinationales (ex. le récent Tribunal Monsanto). Face à ce qui est perçu comme une carence des pouvoirs publics et des entreprises, le droit devient pour un ensemble d’ONG et de mouvements citoyens un registre d’action pleinement intégré au répertoire de la contestation.
Source : « Les procès climatiques, Usages judiciaires, sociaux et moraux du droit », Ateliers de travail, Université d'Aix Marseille, CERIC, 2018
Dissertation
Les instruments dont disposent les pouvoirs publics sont-ils efficaces pour préserver l'environnement ?
Document 1
Document 2
Malgré une nette baisse des émissions depuis 20 ans, la concentration dans l'air de certains polluants atmosphériques dits « locaux » (à distinguer des gaz à effet de serre) reste au-dessus des seuils recommandés ou réglementaires et les « pics de pollution » sont récurrents dans les grandes agglomérations. […] Le chauffage et les transports représentent des sources importantes de pollution (notamment aux particules fines et aux oxydes d'azote), en particulier en zones urbaines. Des mesures réglementaires (normes sur les feux de cheminées et sur l'efficacité des appareils de chauffage), le renforcement de l'offre de transports collectifs, ou des incitations économiques (péages urbains, contribution des poids lourds sur le réseau routier national) pourraient permettre d'y remédier.
L'industrie, la production d'énergie et l'agriculture sont également des secteurs très émetteurs, notamment de particules fines, de dioxyde de soufre et d'ammoniac. Au-delà de campagnes de sensibilisation pour encourager l'évolution des comportements, le recours à un signal-prix incitatif par le renforcement de la taxe générale sur les activités polluantes et l'introduction d'un nouvel instrument sur les engrais minéraux azotés et les pesticides encourageraient la réduction de ces émissions.
Étant donné l'effet négatif de certains de ces outils sur le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises, ils devraient être assortis de mesures d'accompagnement pour les agents économiques les plus fragiles.
Source : « Le rôle des instruments économiques dans la lutte contre la pollution de l'air », Trésor-Eco, fevrier 2020
Document 3
Document 4
NB : les centrales électriques à charbon sont les plus polluantes en matière d'emisions de CO2 (on considère qu'elles rejettent 1,5 fois plus de CO2 par tonne d'énergie consommée qu'une centrale à gaz), pollution à laquelle il faut ajouter les emissions de CO2 produites lors de l'extraction du charbon dans les mines.