Étude de Cas

Une politique énergétique européenne ?

"Il n'y a rien d'étonnant à ce que la maîtrise des réserves d'énergie fossile ait été la principale préoccupation des gouvernements et de l'industrie pendant plus d'un siècle. Pendant cinq générations, la géopolitique a été dans une large mesure synonyme de "politique du pétrole". Les pays, les entreprises et les individus qui sont parvenus à s'assurer la maîtrise des flux de pétrole ont acquis une richesse sans précédent, tandis que ceux qui se sont vus refuser un accès privilégié au potentiel économique de ce que sont les géologues ont appelé "l'or noir" se sont enfoncés encore plus dans la pauvreté et ont été exploités ou marginalisés".(1)
Une politique énergétique européenne ?

Le rapprochement des politiques énergétiques a été l'un des fondements de la construction de l'Union Européenne. La première forme d'organisation communautaire, la CECA (Communauté Européenne pour le Charbon et l'Acier) elle-même dérivée de l'accord franco-allemand concrétisé dans la Déclaration Schuman du 9 mai 1950, "proposait de placer l'ensemble de la production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe", dans un contexte de baisse de la demande de charbon (et d'acier) déstabilisantes pour les économies de l'après-guerre. La politique énergétique a ainsi été à la base de la construction européenne et elle en constitue actuellement l'un des enjeux majeurs. En effet, alors que certains experts commencent à annoncer que l'on s'approche dangereusement du "pic de Hubbert", soit le maximum de production mondiale de pétrole, et dans un contexte global d'augmentation de la demande énergétique, de privatisation du secteur, de reconnaissance de la réalité du changement climatique, de montée en puissance de pressions de la société civile quant aux choix des énergies, l'Union Européenne a un véritable défi à relever.

L'Europe s'organise pour faire face à une dépendance énergétique structurelle

Le constat : l'impossible autosuffisance énergétique

Les différentes études prospectives menées au sein de l'Union Européenne conduisent à la même conclusion : l'autosuffisance énergétique est impossible à atteindre. D'une part l'économie européenne est fortement consommatrice d'énergie : sa consommation énergétique représente 14-15% de la consommation mondiale, et continue d'augmenter à un rythme de 1 à 2% par an. D'autre part les ressources européennes sont très limitées : 2% des réserves de gaz (estimées à 20 ans de consommation), 2% des réserves d'uranium (estimées à 40 ans de consommation), réserves de pétrole très faibles (estimées à 8 ans de consommation), avec en contrepartie un potentiel "sans limites" en énergies renouvelables. L'économie européenne repose sur les combustibles fossiles pour les 4/5 de sa consommation totale énergétique dont près des 2/3 sont importés. L'offre communautaire d'énergie couvre à peine la moitié des besoins. Si rien n'est entrepris, la dépendance globale s'élèvera d'ici 2030 à 70% (90% pour le pétrole), avec en conséquence une fragilité évidente de l'économie, notamment du fait de la potentielle insécurité de l'approvisionnement en quantité et en prix. Cette analyse a servi de base à la rédaction du Livre Vert Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique, publié en 2000, concluant à la nécessité de modifier les comportements énergétiques, tant sur le plan de l'offre que de la demande, dans le sens d'un gain combiné compétitivité économique/sécurité d'approvisionnement énergétique/protection de l'environnement, avec notamment la promotion des axes d'amélioration suivants :

  • Priorité politique aux sources d'énergies renouvelables : l'objectif est fixé à 12% de la consommation totale d'énergie et 22% de la consommation d'électricité en 2010
  • Priorité aux options qui permettent en même temps de réduire la dépendance et les émissions de CO2

Les grandes orientations de la stratégie énergétique européenne

L'élaboration du Livre Vert a conduit à identifier les principaux axes d'actions envisagés au niveau européen, se déclinant en mesures incitatives mais également en mesures réglementaires, dans le cadre d'une stratégie globale axée sur la maîtrise de la demande.

  1. Ralentir la croissance de la demande

Etant donné les faibles marges de manœuvre sur l'offre d'énergie, "il convient d'agir en priorité sur la demande, contrairement aux Etats-Unis qui dans leur plan énergétique annoncé en mai 2001 s'attachent à répondre à la demande par une offre toujours accrue." 2

  1. Finaliser la libéralisation du marché intérieur d'électricité et de gaz

Il s'agit de développer le marché intérieur de l'énergie (électricité et gaz). Les premières directives en 1999 avaient aboli le principe de monopole et permis aux gros utilisateurs de choisir leur fournisseur. Avec l'entrée en vigueur des nouvelles directives en juillet 2003, tous les Etats membres ont en 2004 étendu la concurrence à l'ensemble des utilisateurs, à l'exception des particuliers, dont le marché a été ouvert en 2007. Cette nouvelle législation porte également sur la qualité de service par la définition d'obligations de service public et de mesures assurant la sécurité d'approvisionnement.

  1. Définir les possibilités de taxation sur l'énergie

Les travaux se poursuivent pour définir les moyens d'une harmonisation européenne des taxes sur l'énergie et l'environnement.

  1. Réglementer les économies d'énergies

La Commission a élaboré des propositions devant permettre une économie annuelle de 1% pour chaque état membre, grâce à une meilleure efficacité énergétique. Un projet de Directive a ainsi été proposé le 10 décembre 2003, imposant un certain nombre de contraintes : objectif global de 1% d'économies par an sur le montant moyen de l'énergie distribuée ou vendue aux consommateurs, les acteurs publics devant montrer l'exemple, avec une obligation de 1,5% d'économies annuelles. Un cadre commun de définitions, d'outils, de méthodologies est proposé, ainsi que des mesures de promotion d'investissements dans la distribution et la production d'énergie. Un certain nombre de mesures institutionnelles sont également en développement avec l'objectif global d'améliorer l'intensité énergétique européenne : le but est de produire plus avec moins d'énergie. Il s'agit de mettre au point de nouvelles technologies, avec des critères prioritaires de développement du recours à des énergies alternatives et de recherche de sobriété énergétique (6° programme cadre de recherche communautaire, 2002-2006, chapitre 6.1, systèmes d'énergie soutenable)

  1. Optimiser le couple énergie/transport

Les transports représentant 32% de la consommation énergétique européenne et 28% des émissions de CO2 ; ils sont donc une des cibles d'actions prioritaires, et un ensemble de mesures sont proposées pour aller dans le sens d'une "mobilité durable". Notons ici la volonté de promouvoir les biocarburants : des propositions réglementaires et fiscales sont définies pour qu'ils représentent au minimum 2% de l'ensemble des carburants vendus en 2005 jusqu'à 5,75% en 2010 ; à plus long terme, il est estimé que l'essor des carburants de substitution peut permettre de remplacer 20% des carburants d'ici 2020, soulevant d'autres problèmes à résoudre (production nécessitant un usage intensif d'énergie, émissions d'oxydes d'azote et de particules lors de la combustion).

  1. Optimiser le couple énergie/construction

Le bâtiment est également une des sources majeures de consommation (40% des consommations européennes) et l'introduction de mesures d'optimisation devient de plus en plus nécessaire, ce qui passe par la définition de quotas d'économies d'énergies dans la construction, et le recours à de nouvelles sources d'énergies dans les nouveaux bâtiments, avec un cadre législatif précis défini par un projet de directive sur les économies d'énergies dans les bâtiments. Selon les estimations réalisées, il serait possible d'économiser 22% des consommations actuelles.

  1. Développer les sources d'énergies moins polluantes

La Directive sur la production électrique à partir d'énergies renouvelables, adoptée en mai 2001, définit le cadre de laquelle les états membres s'engagent à respecter des obligations nationales de consommation d'électricité produite par des sources d'énergies renouvelables, d'instaurer un système de certification d'origine de l'électricité verte, et de mettre en place des mesures d'accompagnement afin de faciliter la pénétration de l'électricité verte sur le marché intérieur. A l'horizon 2010, les sources d'énergies renouvelables doivent assurer 22% de la consommation électrique européenne, et 12% de la consommation énergétique ; mais le secteur peine à décoller, sauf pour quelques pays fortement engagés sur ce créneau, comme l'Allemagne ou la Suède.

  1. Maintenir l'accès à une gamme diversifiée de ressources

Pour parer aux possibilités de ruptures d'approvisionnement, il est proposé d'une part d'organiser des stocks stratégiques au niveau communautaire (pétrole, gaz), et d'autre part de laisser ouvertes les différentes options énergétiques. Le maintien d'une exploitation minimale du charbon apparaît notamment souhaitable, car si son exploitation en l'état actuel des technologies est particulièrement polluante, des travaux de recherche se développent sur la mise au point de centrales à charbon "propres" ; le charbon présente en effet l'avantage d'être encore disponible en grande quantité contrairement aux autres combustibles fossiles.

  1. Fiabiliser et garantir l'accessibilité aux ressources externes

Un important travail de négociations est mené avec les pays producteurs, pour la sécurisation des réseaux, la protection des investissements, le développement de grands projets communs : la Russie constitue un partenaire stratégique dans ce domaine.

Les objectifs globaux déclinés au cas par cas

Les différentes directives citées précédemment définissent des objectifs communautaires ambitieux, notamment au niveau de la place souhaitée des énergies renouvelables dans le "mix" énergétique à moyen terme, ainsi qu'en ce qui concerne les réductions d'émissions de gaz à effet de serre (objectif global de diminution de 8% des émissions de CO2 d'ici 2010 par rapport au niveau de 1990).

Ces cibles sont déclinées en objectifs nationaux, en fonction de la structure énergétique initiale des pays, très variable en dépit de certaines caractéristiques communes. Et si, quel que soit le pays considéré, les hydrocarbures dominent et le pétrole s'impose partout pour les transports routiers et aériens, la dépendance aux hydrocarbures varie du simple au double.

L'Europe face aux défis du changement climatique

L'action de l'Union Européenne légitimée par les nécessités de protection de l'environnement

L'énergie représente un des enjeux majeurs de l'Europe, au confluent entre compétitivité économique et protection de l'environnement. "La politique énergétique est une composante de la politique en matière d'infrastructure et, partant, elle influe sur la compétitivité et sur la croissance. Dans le même temps, c'est un élément déterminant de la politique de l'environnement en ce sens que la production et l'utilisation de combustibles fossiles et nucléaires génèrent des effets externes négatifs tant au niveau national qu'à l'échelle internationale." 3 Si en premier abord, les moyens d'intervention de l'Union peuvent sembler limités sur le plan juridique et institutionnel pour la mise en œuvre d'une politique énergétique, en pratique un certain nombre d'instruments sont utilisables, notamment dans le cadre de justifications environnementales : la promotion des énergies renouvelables relève ainsi des articles relatifs à la protection de l'environnement. La protection de l'environnement représente l'un des facteurs déterminants de l'évolution de la politique énergétique européenne, légitimant son implication dans des politiques auparavant domaines réservés de la souveraineté nationale.

La mise en place de marchés climatiques

L'engagement européen dans la lutte contre le changement climatique notamment se traduit par des réformes structurelles d'envergure, avec la mise en place de mécanismes de marchés novateurs. La directive européenne du 13 octobre 2003 vise à construire un système d'échange européen entre les entreprises européennes ; elle avait prévu que les Etats membres présentent à la Commission avant le 31 mars 2004 un Plan National d'Allocation des Quotas d'émission de gaz à effet de serre (PNAQ). Des quotas de production de CO2 ont effectivement été attribués à toutes les installations industrielles concernées. Le premier plan de réduction des émissions de C02 a porté sur la période 2005-2007. Le dispositif de certificats verts fonctionne sur la base de quotas obligatoires de production d'électricité d'origine renouvelable imposés aux opérateurs intervenant sur le marché de l'électricité. "Pour introduire de la flexibilité dans ce système de quotas de production et en réduire les coûts, les opérateurs soumis à la contrainte peuvent utiliser des certificats échangeables. Ils peuvent ainsi atteindre leurs objectifs soit en produisant eux-mêmes la quantité voulue d'électricité renouvelable, soit en négociant des contrats de long terme avec des producteurs spécialisés, soit en achetant des certificats correspondant à une quantité donnée d'électricité renouvelable (…) Les échanges de certificats verts peuvent s'accompagner d'échanges physiques de courant mais, dans le cas général, le marché des certificats verts est un marché purement financier.» 4 L'introduction des certificats verts est récente en Europe, et il revient à chaque pays membre de créer son propre système. Une simulation à grande échelle du développement des énergies renouvelables en Europe dans le cadre d'un système de certificats verts a été réalisée à l'initiative représentants des différents secteurs professionnels concernés (producteurs, distributeurs et traders) ; elle a permis de montrer la faisabilité de ce système (www.recs.org).

L'énergie nucléaire : quelle place dans la consolidation d'un modèle énergétique européen ?

L'exception nucléaire française ?

Dans les années cinquante, la pauvreté de la France en combustibles minéraux a conduit les responsables à s'intéresser à l'énergie nucléaire. L'introduction du nucléaire en 1977 visait à répondre au choc pétrolier en réduisant la dépendance française liée à la consommation de pétrole. Dès 1985, le parc nucléaire avait ramené à un niveau marginal la consommation d'hydrocarbures pour la production d'électricité, sans pour autant apporter de solutions pour des secteurs fortement consommateurs de pétrole, comme les transports. Aujourd'hui, "la mise à l'arrêt des centrales électronucléaires actuellement en exploitation pourrait vraisemblablement intervenir à l'horizon 2020, en supposant une durée de vie voisine de 40 ans pour les installations les plus anciennes" 5   ; la question des choix à effectuer en matière de politique énergétique se pose donc de nouveau, et elle a donné lieu à l'organisation d'un débat national sur les énergies à l'automne 2003, dans le cadre d'un travail préparatoire pour le futur projet de loi sur l'énergie. Si la plupart des acteurs sont d'accord sur le fait qu'il faut accentuer la diversification de l'offre énergétique dans le sens d'une diminution de la dépendance au pétrole, les propositions d'actions divergent fortement : certains estiment inévitable le recours au nucléaire pour pouvoir respecter les engagements en termes d'émissions de gaz à effet de serre, d'autres considèrent que le nucléaire constitue, du fait de son poids économique et politique, un obstacle majeur à la réorientation de la politique énergétique, avec une logique d'offre massive et centralisée s'opposant à la production décentralisée des énergies renouvelables et à la maîtrise de la consommation.

Le nucléaire, composante incontournable de l'avenir énergétique européen ?

L'énergie nucléaire représente au niveau mondial une source d'énergie encore faiblement développée, représentant fin 2001, 6,6% de la production mondiale d'énergie et 16% de la production d'électricité (chiffres à considérer avec précaution car selon les méthodologies d'estimation, ils diffèrent sensiblement), avec une situation mondiale contrastée en termes de perspectives d'évolution : "Alors que les pays de l'OCDE recourent pour 24% au nucléaire pour leur production d'électricité, les pays de l'hémisphère sud ne l'utilisent pratiquement pas. Malgré une baisse très nette des programmes d'équipement par rapport aux années 70 et 80, on continue à observer dans le monde une croissance de la production nucléaire globale et la volonté d'un certain nombre de pays d'augmenter leur parc. C'est le continent asiatique avec le Japon, la Chine, la Corée et l'Inde qui représente la majorité des 32 réacteurs nucléaires en construction. Si la plupart des pays occidentaux ont arrêté de construire des centrales, plusieurs envisagent l'avenir et le renouvellement des capacités actuelles. Aux États-Unis, le plan national énergétique Bush, adopté en mai 2001, prône une relance du nucléaire. Le seul maintien de la part actuelle du nucléaire dans la production d'électricité d'ici 2020 nécessiterait la construction de plusieurs dizaines de réacteurs pour compenser la fermeture des unités devenues obsolètes et pour suivre la croissance globale de la consommation." 6 Pour les partisans du nucléaire, cette forme d'énergie est la plus apte à répondre aux challenges énergétiques actuels ; elle peut en effet produire une énergie compétitive en minimisant les émissions de gaz à effet de serre, dans un contexte d'épuisement à moyen terme (voire à court terme) des combustibles fossiles. Cependant l'apport du nucléaire dans la lutte contre le changement climatique reste un argument controversé et la Communauté internationale a choisi en juillet 2001, lors de la Convention de Bonn, d'exclure le nucléaire des mécanismes de développement pris en compte dans le protocole de Kyoto pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Au niveau européen, la contrainte climatique est susceptible de modifier sensiblement l'image du nucléaire : le Livre Vert européen note que "les préoccupations relatives au réchauffement climatique ont modifié les perceptions des contraintes de l'approvisionnement énergétique" ; et précise que l'économie estimée en terme d'émissions de gaz à effet de serre du fait du nucléaire "est de plus de  300 millions de tonnes de CO2 (équivalent à la moitié du parc automobile de l'Union)". Dans ce contexte, l'option nucléaire n'est pas rejetée en tant que telle et elle reste un axe de développement possible pour la production énergétique des pays membres, sous la condition d'un encadrement strict sur le plan de la sécurité de fonctionnement. Etant donné l'ampleur des investissements induits par une telle décision (en France, les investissements dans le secteur de l'énergie représentent 26% des investissements industriels), avec une structuration conséquente du paysage énergétique sur le très long terme, la décision de lancer un programme de développement du nucléaire correspond à un choix avant tout politique, dans un contexte d'acceptabilité sociale peu favorable, avec des argumentations très diverses selon les points de vue adoptés. L'ancienne ministre de l'Environnement, Dominique Voynet, tient sur ce point un discours tranché : "définir la politique d'énergie à adopter à l'avenir suppose une commande politique. Or Corinne Lepage a bien fait d'avancer que cette question n'était pas d'abord scientifique ou économique. Le rapport Charpin que le prix du kilowatt/heure ne variait pas significativement selon les scénarios et que la lutte la plus efficace contre l'effet de serre consistait à maîtriser la demande, quel que soit le combustible primaire utilisé pour produire de l'électricité. La définition d'une politique énergétique cohérente impose d'arrêter des critères prioritaires : qualité et équité du service rendu au consommateur, sécurité des travailleurs et des populations, protection de l'environnement, sécurité de l'approvisionnement et de la fourniture d'énergie, la qualité du travail et de l'emploi, la solidarité internationale dans l'objectif du développement durable et des engagements de Kyoto (…) Grâce à la diversification des sources, le nucléaire ne devrait pas représenter, en 2010, plus de 40% de la production totale d'électricité. Selon le scénario du commissariat au Plan, il apparaît possible de sortir du nucléaire en une génération, sans remettre en cause pour autant nos choix de société et la qualité de vie dans notre pays. Pour atteindre cet objectif, nous n'avons aucun besoin de renouveler le parc nucléaire avant 2020 ou 2030. Nous devons mettre à profit le temps qui nous est imparti pour développer des solutions alternatives, en particulier les solutions de production combinée de chaleur et d'électricité grâce au gaz." 7   L'Europe se situe ainsi actuellement à la croisée des chemins sur cette question, encore marquée par des positions extrêmes, entre la France qui ne semble pas prête à tourner la page du nucléaire et l'Allemagne, qui a adopté une loi de sortie progressive du nucléaire, et se positionne de manière volontariste sur le développement de stratégies alternatives, basées sur la maîtrise de la consommation et sur les énergies renouvelables.

Conclusion

Une véritable politique énergétique européenne est actuellement en cours d'élaboration, fondée sur la construction d'un marché intérieur intégré, et qui impose aux pays membres un nombre grandissant de contraintes, non seulement sous formes d'objectifs de résultats mais également de moyens d'actions, notamment pour le développement des énergies renouvelables. Si beaucoup de questions restent en suspens, en particulier celle de la place du nucléaire dans l'avenir énergétique européen, le positionnement de l'Union Européenne sera fortement déterminé par la nécessaire prise en compte des préoccupations environnementales, avec une combinaison de changement technologique rapide et de modification structurelle des comportements face aux problèmes globaux d'environnement, critères majeurs de différenciation de scénarios possibles d'évolution.

Liens

www.europa.eu.int/comm/energy/index_fr.html

www.iea.org

http://www.industrie.gouv.fr/cgi-bin/industrie/frame0.pl?url=/energie/sommaire.htm

www.debat-energie.gouv.fr

www.cgm.org/themes/enermatp/maitener

www.energies-renouvelables.org

http://www.ser-fra.com/

note3

[1] Jeremy Rifkin, L'économie hydrogène , pp. 14-15, Paris, Editions la découverte, 2002

[2] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, Rapport Final sur le Livre vert «Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique", 26 juin 2002, p. 3.

[3] Parlement Européen, 1999, Towards a Re-Orientation of National Energy Policies in the EU? - Germany as a Case Study, Energy and Research Series ENER 110http://www.europarl.eu.int/workingpapers/ener/110frsum_fr.htm
 
[4] P. Menanteau, M.L. Lamy, D. Finon , "Les marchés de certificats verts pour la promotion des énergies renouvelables : entre efficacité allocative et efficience dynamique", Economie et Sociétés , Série Economie de l'Energie, juin 2003, p. 3.

[5] Livre Blanc sur les Energies, http://www.industrie.gouv.fr/energie/politiqu/pdf/livre-blanc-integral.pdf , p. 31.
 
[6] "Quelle place pour le nucléaire dans le bilan énergétique futur, dans le monde et en France? ", Extrait de la lettre Énergies et matières premières , n°21, 3°trimestre 2002, http://www.industrie.gouv.fr/cgi-bin/industrie/frame0.pl?url=/energie/so...  

[7] Extrait d'une intervention de Mme Dominique Voynet au colloque "Énergie nucléaire : sortie ou relance? Aspects internationaux", 6 novembre 2001 par M. Christian Bataille, député, http://www.industrie.gouv.fr/energie/nucleair/se_nuc_cb6.htm