Étude de Cas
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L'impôt de solidarité sur la fortune a-t-il contribué à réduire les inégalités patrimoniales ?

On se souvient de la symbolique de la création d'un revenu minimum d'insertion adossé à un impôt sur les grosses fortunes. La traduction immédiate pouvait être plurielle, mais elle passait a priori par l'idée que l'impôt était un instrument d'égalisation des patrimoines. La réalité est beaucoup plus contrastée et il n'est pas certain que, compte tenu des capacités d'ajustement, voire de mobilisation, des acteurs sociaux, les inégalités patrimoniales se soient accrues.

L'impôt sur la fortune a été instauré en France par la loi de finances pour 1982 (article 2 de la Loi du 30 décembre 1981) sous l'appellation d'Impôt sur les grandes fortunes (IGF). Il s'agissait de mettre en application la 34ème des 110 propositions du candidat François Mitterrand à l'élection présidentielle de 1981. Cet impôt a été supprimé en 1986 par le gouvernement de Jacques Chirac formé à la suite des élections législatives du printemps 1986. Il a été rétabli, consécutivement à la réélection de François Mitterrand en 1988, sous l'appellation d'Impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par la loi de finances pour 1989 (Article 26).

La portée symbolique de l'impôt sur la fortune en France est considérable. Depuis vingt ans, les débats politiques comme les échos médiatiques à son sujet, le choix des mots mais aussi les silences prudents, en attestent. La question de son efficacité pour réduire les inégalités n'en est que plus difficile à trancher. On pourra néanmoins s'interroger d'une part sur l'évolution des inégalités patrimoniales depuis 1988 et d'autre part se demander quelle a pu être l'incidence de l'ISF sur cette évolution.

Derrière le symbole, la réalité : quelle évolution des inégalités patrimoniales en France depuis la fin des années 80 ?

Apprécier les inégalités patrimoniales et leur évolution parmi l'ensemble des ménages est en soi une tâche délicate. Evaluer ces inégalités en prêtant plus particulièrement attention au patrimoine des ménages assujettis à l'Impôt de solidarité sur la fortune est encore plus difficile.

Depuis le milieu des années 80, l'Insee a suivi l'évolution des patrimoines détenus par les ménages français à travers cinq études successives (1986, 1992, 1996, 1998 et 2000). Cette série d'études permet d'apprécier les inégalités de patrimoines en France à travers deux notions fondamentales : la concentration et la dispersion. Complémentaires, ces deux notions peuvent conduire à des conclusions sensiblement divergentes.

 

Une diminution de la dispersion peu significative en ce qui concerne les plus gros patrimoines

 

La dispersion est appréciée notamment par le rapport entre différents quantiles de distribution. Il s'agira par exemple de calculer le rapport entre le seuil au-delà duquel se situent les 10% de ménages français les plus fortunés et le patrimoine médian de l'ensemble des ménages français. Ce rapport s'est établi en 2000 à 3,4. Il était de 4,6 en 1986. Selon cet indicateur, les inégalités patrimoniales ont donc eu tendance à se réduire entre 1986 et 2000. Sa faiblesse est qu'il ne renseigne guère sur l'évolution du centile supérieur auquel appartiennent les ménages redevables de l'ISF.

 

Une diminution de la concentration à considérer avec circonspection   

 

La notion de concentration est davantage susceptible de rendre compte de la position relative des patrimoines les plus importants dans l'ensemble des patrimoines. Elle conduit à calculer la part cumulée détenue par une fraction des ménages les plus fortunés au sein de l'ensemble des patrimoines. Par exemple la part de l'ensemble des patrimoines détenue par les 3% de ménages les plus riches : 29% en 1986 et 27% en 2000. Ces chiffres qui traduisent l'extrême concentration qui règne au sommet de l'échelle patrimoniale tendraient eux aussi à indiquer une légère réduction des inégalités patrimoniales. La conclusion est néanmoins fragile compte tenu de la brièveté de la période considérée et de la difficulté de dégager une tendance claire : 29% en 1986  et 27% en 2000 mais 30% en 1992, 28% en 1996 et 29% en 1998. En d'autres termes, le chemin parcouru en quatorze ans entre 1986 et 2000 n'apparaît pas plus marqué qu'il ne l'a été en 2 ans entre 1998 et 2000. Autre indicateur de concentration, l'indice de Gini mesure l'écart constaté entre la réalité et une situation théorique parfaitement égalitaire dans laquelle 50% des ménages détiendraient 50% du total des patrimoines. Plus cet indicateur est proche de 1, plus la concentration est forte. De 1986 à 2000, cet indice a eu tendance à légèrement mais continûment décliner : 0,65 en 1986 et 1992, 0,63 en 1996 et 1998 et enfin 0,62 en 2000. Pour l'Insee, ces écarts sont néanmoins trop faibles pour être significatifs du point de vue statistique.

Ainsi, d'un point de vue global, en termes de dispersion et de concentration, les inégalités patrimoniales ont reculé entre 1986 et 2000. Le patrimoine médian a progressé de 5% entre 1986 et 1992, de 2% entre 1992 et 1998, de 1% entre 1998 et 2000. L'augmentation du total des patrimoines privés a ainsi engendré un phénomène de rattrapage au profit des patrimoines moyens. La position relative des centiles supérieurs aurait dans le même temps reculé. Cette dernière hypothèse est pourtant fragile pour au moins deux raisons. D'une part les indicateurs mentionnés précédemment sont peu significatifs pour les centiles supérieurs, d'autant plus que les écarts sont faibles d'une année à l'autre. D'autre part les deux principales composantes du patrimoine, l'immobilier et les avoirs financiers, ne peuvent pas être estimés avec la même justesse. En l'occurrence, l'évaluation du patrimoine immobilier des ménages est plus sûre que celle du patrimoine financier, qui est traditionnellement sous-estimé. Or la part relative de la composante financière est structurellement plus importante à mesure que l'on s'élève dans la hiérarchie patrimoniale. On a en outre observé entre 1992 et 1998 une concentration accrue de ce patrimoine financier, particulièrement chez les ménages salariés les plus riches. Les 3% de ménages salariés les plus fortunés détenaient 31% du total des patrimoines financiers en 1992 et 36% en 1998. Le patrimoine financier médian a globalement progressé de 5% mais de 7% pour les 10% les plus riches et de 9% pour le centile supérieur.

Il serait donc hasardeux d'affirmer que la réduction des inégalités patrimoniales constatée à l'échelle globale s'explique non seulement par un rattrapage des patrimoines moyens mais également par une érosion relative de la position des patrimoines les plus élevés, ceux-là mêmes concernés par l'ISF. Cela ne doit pas pour autant dispenser de s'interroger sur l'efficacité réelle de cet impôt.  

 

L'influence de l'ISF sur l'évolution des inégalités patrimoniales en France

 

Soulignons-le d'emblée : démontrer, analyser et décrire les liens de causalité existant entre l'ISF et l'évolution des inégalités patrimoniales relève de la gageure. Cette difficulté pour ne pas dire cette impossibilité tient non seulement à des motifs subjectifs mais également à des motifs objectifs.

Les motifs subjectifs tiennent à la portée symbolique et politique extrêmement forte de l'idée même d'impôt sur la fortune. Dans le débat public, cela se traduit par la tentation de trancher la question de son efficacité par des réponses aussi catégoriques que pauvrement étayées. Cette tendance est par ailleurs encouragée par la rétention encore forte des pouvoirs publics à livrer des indicateurs éclairants sur ces questions.

Quand bien même l'accès aux données concernant les fortunes en général et l'ISF en particulier serait mieux assuré, évaluer l'incidence de cet impôt sur l'évolution des inégalités patrimoniales demeurerait difficile à établir et ce pour des raisons rigoureusement objectives. En effet, l'évolution des inégalités patrimoniales résulte de facteurs multiples, interdépendants et évolutifs. Il est illusoire de vouloir isoler parmi ces facteurs l'ISF pour en apprécier précisément et séparément l'influence. A la complexité des phénomènes en jeu s'ajoutent d'une part le fait que la période considérée est brève et d'autre part que le poids éventuel de la variable ISF dans l'évolution des inégalités patrimoniales est certainement négligeable par rapport à des facteurs beaucoup plus lourds parmi lesquels la croissance, l'évolution des marchés boursiers ou de l'immobilier, les facteurs démographiques voire l'inflation ou l'évolution des taux d'intérêt.   

Il paraît donc raisonnable de préférer répondre à la question posée en tête de cette étude plutôt sous la forme d'hypothèses que sous la forme d'une affirmation catégorique. Trois types d'hypothèses peuvent ainsi être envisagées :

- l'ISF a accentué les inégalités patrimoniales (effets inverses ou pervers) ;    
- l'ISF a eu un effet nul ou quasi-nul sur les inégalités patrimoniales ;
- l'ISF a effectivement contribué à diminuer les inégalités patrimoniales.

 

 L'hypothèse des effets inverses ou pervers

  

 L'idée que l'ISF ait pu produire des effets contraires aux objectifs avancés pour justifier son instauration ne doit pas être rejetée d'emblée. L'ISF a en effet pu être contre-productif au moins sur deux plans : le plan de la décision politique d'une part et le plan de l'efficacité fiscale d'autre part.

 

Un alibi commode ?

 

L'impôt sur la fortune instauré une première fois en 1982, au lendemain de l'élection de François Mitterrand à la présidence de la République a eu force de symbole indépendamment de sa portée réelle. L'IGF puis l'ISF ont pendant deux décennies été l'objet de débats passionnés sur leur principe, leur efficacité si difficile à apprécier ou les nombreuses modalités d'application possibles.

A ces différents titres, l'impôt sur la fortune a pu servir de contre-feux à la gauche réformiste face aux revendications plus radicales de la gauche communiste ou révolutionnaire.

 

L'évitement de l'impôt stimulé par l'ISF ?

 

L'évitement de l'impôt peut prendre de nombreuses formes, que l'on pourra distinguer sur un plan théorique selon qu'elles sont licites ou illicites. Dans la pratique, la frontière est parfois difficile à établir. Le comité des affaires fiscales de l'OCDE a pour sa part tenté de clarifier les choses en distinguant la fraude fiscale, la planification ou optimisation fiscale et l'évasion fiscale. Pour l'OCDE, relève de la fraude fiscale "toute action du contribuable qui implique une violation de la loi, lorsqu'on peut prouver que l'intéressé a agi dans le dessein délibéré d'échapper à l'impôt". La fraude fiscale stricto sensu serait ainsi constituée lorsque le caractère illicite des opérations effectuées est doublé de la mauvaise foi du contribuable. L'évasion fiscale n'impliquerait elle que cette mauvaise foi tout en recourant à des moyens formellement licites. Dans les faits, les Etats condamnent l'évasion fiscale et tolèrent, au mieux, la seule optimisation fiscale, qui non seulement recourrait à des procédés licites mais en outre épargnerait la bonne foi du contribuable.  

Il est, du fait de sa nature même, impossible d'apprécier avec précision l'ampleur prise par l'évitement de l'impôt depuis la fin des années 80 de la part des ménages assujettis à l'impôt sur la fortune. Cet évitement peut prendre de multiples formes. Pour mémoire, il peut s'agir par exemple de tirer parti des règles de calcul de l'assiette et de majorer délibérément ses dettes pour diminuer d'autant la valeur nette du patrimoine imposable. L'acquisition d'œuvres d'art, qui pour l'heure sont exonérées de l'ISF, peut également permettre de se soustraire partiellement au paiement de l'ISF. Ce ne sont là que quelques exemples parmi d'autres liés aux modalités mêmes de l'ISF. Sur un plan général, la mobilité accrue des capitauxobservée ces dernières années a offert des moyens d'évitement de l'impôt variés. Au regard de l'ISF, il s'agit de tous les moyens désormais disponibles, licites ou non, permettant aux redevables de l'ISF de délocaliser à l'étranger et le cas échéant de dissimuler tout ou partie de leur patrimoine. Cette délocalisation profite en l'occurrence aux pays qualifiés de paradis fiscaux ou simplement aux pays appliquant des règles d'imposition de l'épargne et de la fortune moins lourdes qu'en France.  

Pour les seules années 1995 et 1996, une vingtaine de redevables de l'ISF figurant parmi le millier de contribuables les plus riches auraient quitté la France. Compte tenu de l'extrême concentration qui règne au sommet de la hiérarchie des patrimoines, cela aurait représenté un manque à gagner significatif. En 1997 et 1998, on estime que chaque année 350 redevables de l'ISF se sont expatriés, ce qui représentait 0,2% environ des redevables de l'ISF. Là encore, il s'agissait de redevables parmi les plus fortunés disposant d'un patrimoine moyen 4 fois supérieur à la moyenne des patrimoines assujettis à l'ISF.

 

Les délocalisations industrielles

 

Outre les délocalisations de patrimoine, l'ISF est accusé, malgré l'exonération de l'outil de travail, de susciter des délocalisations industrielles dommageables en termes de richesse nationale à plusieurs points de vue : perte de revenus, perte de recettes fiscales et sociales notamment. En tant que président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Pierre Méhaignerie s'est exprimé en ce sens en octobre 2002 : "L'ISF dans sa configuration actuelle, compte tenu de ce qui se passe chez nos voisins européens, est un handicap" et pose "un problème d'attractivité du territoire, qui doit être mis dans le cadre de la politique de l'emploi et non de la politique fiscale."

 

L'hypothèse d'une efficacité nulle ou négligeable

 

    On aurait pu imaginer que la lutte contre les inégalités patrimoniales passe par des mesures destinées à accroître le patrimoine des classes moyennes : l'indicateur de concentration aurait diminué avec le différentiel des taux de croissance du patrimoine. Ce ne fut pas cette voie qui fut suivie.

En vertu de la notion de solidarité, le rétablissement de l'impôt sur la fortune en 1989 visait, conformément aux déclarations du candidat François Mitterrand, à financer le Revenu minimum d'insertion (RMI). Or il ne peut s'agir d'un système de vases communicants entre les patrimoines les plus élevés et les patrimoines les plus faibles grâce auquel les premiers seraient ponctionnés pour augmenter les seconds. En effet, le transfert ne se fait pas de patrimoines à patrimoines mais de patrimoines à revenus. En outre les bénéficiaires de ces revenus sont pour ainsi dire dépourvus d'un quelconque patrimoine. On peut d'autant moins considérer que l'ISF ait une efficacité directe et immédiate dans le rapprochement des deux extrémités de la hiérarchie patrimoniale. L'efficacité serait au mieux indirecte et retardée : grâce au RMI, des personnes défavorisées échapperaient à la marginalisation définitive, retrouveraient un emploi et finalement une situation leur permettant de constituer un patrimoine, si modeste soit-il. Encore faudrait-il que le RMI atteigne effectivement l'objectif qui lui a été assigné de l'insertion. Or, cela est loin d'être avéré. Par ailleurs, le rapport de l'ISF s'est rapidement révélé insuffisant à financer le RMI dans sa totalité. On ajoutera pour compléter ce raisonnement que le lien établi entre recettes de l'ISF et financement du RMI est contradictoire avec la tradition fiscale française qui observe en principe la règle de non-affectation de recettes particulières à telles ou telles dépenses publiques.

Qu'en est-il, dès lors, de la ponction réelle exercée par l'ISF sur les patrimoines élevés ? Un certain nombre de faits suggèrent que cette ponction est en l'état actuel des choses négligeable. Cela tient à la fois aux modalités mêmes de calcul de l'ISF et aux conditions générales dont bénéficient les patrimoines concernés par cet impôt

 

Des taux modérés, des exonérations nombreuses

  

 De nombreux détracteurs de l'ISF, par ailleurs acquis au principe de l'impôt sur la fortune, soulignent son inefficacité en raison à la fois de taux insuffisamment élevés et d'un calcul de l'assiette par trop souple qui comporte de nombreuses exonérations au premier rang desquelles les biens professionnels sous certaines conditions et les œuvres d'art.

 

Des conditions générales qui restent favorables aux patrimoines les plus importants

 

Parmi les raisons qui tendraient à démontrer l'efficacité négligeable de l'ISF figure le fait avéré que les patrimoines sont globalement d'autant mieux gérés qu'ils sont plus élevés. Mieux gérés signifie que leurs détenteurs tirent de ces patrimoines des rendements proportionnellement supérieurs à ceux que peuvent espérer les détenteurs de petits patrimoines. Les détenteurs de gros patrimoines cumulent en effet des avantages qui ne sont pas accessibles aux patrimoines moyens ou modestes :

-    ils ont accès à des outils financiers diversifiés et performants procurant des rendements élevés et permettant de limiter les risques ;
-    ils peuvent avoir recours aux professionnels les plus compétents via différents moyens dont la banque privée ;
-    ils peuvent dans une certaine mesure transférer leurs avoirs au-delà des frontières ;
-    ils sont relativement peu endettés : le taux d'endettement des ménages français est d'autant plus élevé que leur patrimoine est plus faible. Alors même que les détenteurs patrimoines les plus élevés sont ceux qui ont le plus aisément accès au crédit, ce sont également ceux qui y recourent le moins.  

Ajoutons que les détenteurs de fortune évoluent eux-mêmes dans des milieux fortunés, que l'on se place du point de vue privé ou du point de vue professionnel. Un détenteur de fortune a dans le cas général des parents (au sens large) fortunés et des relations professionnelles fortunées. Les professionnels chargés de gérer, protéger et faire fructifier sa fortune sont eux-mêmes fréquemment détenteurs de fortune. Les cas de fortunes parfaitement isolées ne sont rien moins que des exceptions qui confirment la règle. Or, cette affinité des fortunes pour les fortunes a des conséquences positives sur leur préservation, leur transmission et leur extension. Soit que ces fortunes soient associées dans le cadre de placements financiers, soit simplement que les personnes qui les détiennent soient en permanence susceptibles de saisir telle ou telle opportunité profitable. Très traditionnellement, la fréquentation mutuelle des détenteurs de fortune conduit à leur préservation via les stratégies matrimoniales et l'alliance des familles. La répartition géographique des redevables de l'ISF, elle-même fortement concentrée sur le territoire français, facilite autant qu'elle traduit cette fréquentation mutuelle.

Cette autre "solidarité de la fortune" est d'autant plus marquée et profitable que l'on s'élève dans l'échelle des patrimoines. Elle est aussi plus internationale. Les sociologues Michel Pinçon et Monique Pinçon-Charlot parlent même à ce sujet de "collectivisme cosmopolite" et de "gestion collective et internationale des intérêts de classe" (Michel Pinçon, Monique Pinçon-Charlot, Grandes fortunes, Petite Bibliothèque Payot, 1998.)

 

L'hypothèse de l'efficacité avérée

 

Le mécanisme fondamental par lequel l'ISF est susceptible d'être efficace pour réduire les inégalités patrimoniales est celui d'une limitation de l'accumulation du capital. Comme on l'a vu précédemment ce mécanisme est entravé par de nombreux facteurs : mobilité des capitaux, évitement de l'impôt, optimisation financière, exonération de certains éléments de patrimoine, etc. Il n'en reste pas moins que dans une perspective de long terme, l'ISF s'inscrit bien dans la perspective d'une remise en cause du modèle de la "société de rentiers" qui aurait caractérisé la France jusqu'au premier conflit mondial. Progressif, l'ISF s'inscrit dans un mouvement long qui a notamment été marqué par la mise en place en 1914, en vertu des lois Caillaux, de l'impôt sur les revenus qui introduisait le mécanisme de la progressivité de l'impôt censé aller contre les inégalités de revenus et de fortunes. Car l'ISF est fortement progressif. Ainsi, en 1996, les patrimoines inférieurs à 7,5 MF représentaient 52,5% des redevables de l'ISF tout en ne représentant que 7,5% des montants collectés. Dans le même temps, 1,5% des redevables de l'ISF les plus riches représentaient 34,8% du produits de l'ISF.

Dès lors, si l'ISF est effectivement efficace dans la réduction des inégalités patrimoniales, il ne l'est pas à lui seul et il faut bien parler de "contribution". L'ISF contribuerait à la réduction des inégalités patrimoniales compte tenu de ce qu'a été l'évolution de l'impôt sur le revenu à long terme, de la fiscalité applicable aux héritages, aux biens immobiliers, de l'ensemble des mécanismes de redistribution, etc.

 

 

Conclusion

Des trois hypothèses envisagées précédemment, celle de l'efficacité avérée n'est pas la plus convaincante. Elle n'est de toute façon pas démontrable. Celle des effets pervers est étayée soit par des considérations politiques, soit par des extrapolations par nature fragiles sur l'ampleur des phénomènes d'évitement de l'impôt. D'autant plus que ces phénomènes ne sauraient être imputés dans leur totalité à l'ISF. La taxation des plus-values ou la fiscalité applicable à la transmission des patrimoines jouent également leur rôle, ainsi que la concurrence fiscale en général, notamment au sein de l'Union européenne. L'hypothèse d'une efficacité nulle ou négligeable semble la plus probable des trois. Moins en raison des modalités de l'impôt lui-même que du fait que ses effets, s'ils existent, sont noyés par des facteurs beaucoup plus conséquents en matière de réduction des inégalités patrimoniales : notamment les facteurs démographiques (les anciennes générations relativement inégalitaires sont remplacées par des générations qui le sont moins) sont et plus globalement la dynamique du système financier dans lequel s'inscrit aujourd'hui la gestion des patrimoines les plus élevés. A cet égard, il n'est pas indifférent de constater qu'aujourd'hui c'est moins l'impôt sur la fortune, impôt par nature statique et national, qui mobilise les militants d'un modèle de société plus égalitaire que la taxe sur les mouvements financiers, dite taxe Tobin, idéalement dynamique et transnationale.