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BREXIT : Origine, calendrier et évaluation des premières conséquences

Les motivations du Brexit sont complexes : elles sont relativement récentes, mais elles s’inscrivent surtout dans l’histoire d’une relation difficile entre le Royaume-Uni et le Continent européen. Quant aux conséquences du Brexit sur l’économie outre-manche, s’il est vrai que jusque-là l’économie britannique a bien résisté, les signes d’inquiétude sont cependant assez nombreux pour relancer les négociations politiques.

 

Introduction

 

Le « Brexit » est une abréviation de « British Exit », terme évoquant la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, construit sur le modèle du mot « Grexit », qui faisait référence au départ de la Grèce de la zone euro. Ce néologisme associait « Greece » (Grèce) et « exit » (sortie). La formule a été reprise avec « Britain » (Grande-Bretagne) et « exit », en référence au risque d’une sortie de l’Union européenne. Cette sortie est toutefois d’une nature bien différente de celle de la Grèce : alors que la Grèce a fait face à cette situation de manière contrainte suite à un endettement excessif et incontrôlé, la sortie du Royaume-Uni répond à la volonté d’une partie de la population britannique de quitter l’Union européenne.

 

C’est en effet le 23 juin 2016, à l’occasion d’un référendum organisé par l’ancien Premier ministre David Cameron, que 51,9% des britanniques ont choisi de quitter l’Union européenne, avec une participation supérieure à 72%, un record pour le pays. David Cameron, qui avait fait campagne pour le maintien du pays au sein de l’Union européenne, a choisi de démissionner quelques jours après le résultat, désormais remplacé par l’ancien ministre de l’intérieur Theresa May. A la suite du déclenchement de l’article 50 du traité sur l’Union européenne le 29 mars 2017, le Royaume-Uni et les 27 autres pays membres de l’Union européenne ont dorénavant 2 ans pour préparer la sortie effective du pays, prévue pour le 29 mars 2019. Jusqu’à cette date, le pays reste membre de l’Union européenne. Le 31 mars 2017, les 27 ont présenté leur approche du Brexit : l’Union européenne se déclare ouverte à des négociations rapides sur les contours du futur partenariat avec le Royaume-Uni (voir notamment la conclusion), mais une fois que quelques questions cruciales auront été réglées, à savoir le montant que le pays doit verser au budget européen avant de partir, le statut des citoyens européens installés au Royaume-Uni, et le problème également très important de la frontière avec l’Irlande. De son côté, Theresa May, reconduite dans ses fonctions le 08 juin 2017 après la victoire relative du parti conservateur aux élections anticipées, a constitué un comité de négociateurs composé de 12 ministres conservateurs et publié le 18 juin, soit la veille de l’ouverture officielle des négociations.

 

Si la crise britannique obéit à des raisons conjoncturelles, elle s’enracine aussi dans l’histoire de relations difficiles avec l’Union européenne depuis au moins 30 ans. Quant au sort des négociations actuelles, il dépend évidemment des conséquences attendues du Brexit : si jusqu’à présent la débâcle économique annoncée n’a pas eu lieu, les difficultés principales sont peut-être à venir.

 

I - Pourquoi le Brexit ?

 

A- Une histoire compliquée entre l’île et le continent

 

Le point de départ de l’histoire entre le Royaume-Uni et l’Union européenne est sans aucun doute le discours de Zurich de Winston Churchill. Le 19 septembre 1946, après la défaite des Conservateurs aux élections de 1945, Churchill expose ses vues sur l’avenir de l’Europe en prônant le rapprochement franco-allemand sous la forme d’une sorte d'« Etats-Unis d’Europe ». Si ces Etats-Unis constituent une fédération de l’Europe occidentale destinée à trouver sa place entre les Etats-Unis d’Amérique et l’Union soviétique, Churchill n’y associe cependant pas la Grande-Bretagne, puisque s’il voyait son pays, mais aussi la « puissante Amérique », dans le rôle d’un « ami et promoteur de cette nouvelle Europe », il n’en demeure pas moins que selon lui les priorités commerciales des Britanniques  sont ailleurs : « nous, les Britanniques, avons notre propre Commonwealth ».

 

C’est en 1973 que le Royaume-Uni intègre la Communauté économique européenne (CEE), ancêtre de l’Union européenne. Dès le début, cette entrée n’est pas facile, puisque si les Conservateurs soutiennent l’entrée dans l’Union européenne, les Travaillistes du Labour réprouvent cette adhésion. Dans le manifeste de 1983, le Labour critique tout particulièrement la politique commerciale commune à laquelle doit se plier le Royaume-Uni en affirmant que « même si la géographie et l’histoire ont inscrit l’Angleterre en Europe, la Communauté Economique Européenne n’a pas été conçue pour nous et notre intégration a rendu plus difficile la lutte contre les problèmes économiques et industriels », notamment parce-que « en nous empêchant d’acheter la nourriture aux meilleures sources disponibles dans le monde, les contraintes européennes vont à l’encontre de nos plans pour contrôler les prix et l’inflation ».

 

Si les Travaillistes ne sont pas europhiles, les Conservateurs ne le sont pas non plus, et dès son arrivée au pouvoir en 1979, Margaret Thatcher se donne comme priorité de corriger ce qu’elle perçoit comme une injustice : la contribution britannique au budget européen est supérieure à ce qu’elle reçoit, et les subventions agricoles européennes tout particulièrement bénéficient nettement plus à la France qu’au Royaume-Uni. Cette position britannique est incarnée par la célèbre phrase de Mme Thatcher « I want my money back », et celle-ci obtient gain de cause en 1984, avec un rabais britannique équivalent aux deux tiers de l’excédent versé à l’Union par rapport à ce que le Royaume-Uni perçoit. Un peu plus tard, dans son discours de 1988, celle que l’on surnomme la « Dame de fer » réaffirme son opposition à une Europe fédérale et à l’idée que la Communauté européenne puisse disposer de ressources propres, et en 1990 elle refuse l’adhésion de son pays à la future monnaie unique. Deux ans après, en 1992, la Grande-Bretagne parvient à obtenir une clause d’exemption (opt-out) concernant la « charte sociale » et le passage à l’euro dans le cadre du traité de Maastricht.

 

Ces exemptions n’empêchent pas les Britanniques d’envisager la sortie de l’Union européenne par le recours au référendum. Dès 1993, les Conservateurs tentent d’imposer un référendum sur le traité de Maastricht, finalement approuvé par le Parlement britannique. En avril 2004, Tony Blair, alors Premier ministre travailliste, annonce sa décision de soumettre à un référendum la future Constitution de l’Union élargie, référendum qui finalement n’aura jamais lieu. Parallèlement, les relations entre l’Union européenne et les Britanniques sont tendues puisque l’Europe souhaite revoir à la baisse le rabais consenti aux Britanniques alors que ces derniers veulent lier cette négociation à une remise à plat de la Politique agricole commune (PAC), dont il est vrai qu’ils ne sont pas bénéficiaires.

 

Au cours des années 2000, le sentiment anti-européen gagne du terrain en Grande-Bretagne. En 2006, un nouveau parti anti-européen est créé (Better Off Out Group). En 2008, le centriste Nick Clegg demande à nouveau un référendum sur l’appartenance à l’Union européenne. Aux élections européennes de 2009, le UK Independance Party (UKIP), parti anti-européen et anti-immigration, arrive deuxième avec 16% des voix, score amélioré encore aux élections de 2014 (27,5% des voix), et confirmé aux élections législatives de 2015. C’est dans ce contexte difficile pour les partisans de l’Europe que David Cameron, pourtant personnellement favorable au maintien du Royaume-Uni dans l’Union, annonce dès 2013 que si les Conservateurs l’emportent au Parlement, il renégociera les relations entre le Royaume-Uni et l’Union et tiendra un référendum. Ce référendum, annoncé en 2017 dans un premier temps, est finalement avancé au mois de juin 2016 avec le résultat que l’on sait.

Voir la vidéo d’Emmanuel Macron «  Redonner sens au projet européen »

 

 

B- Les motivations récentes du Brexit

 

Les motivations du Brexit pour quitter l’Union européenne sont d’abord économiques. Comme on l’a rappelé plus haut avec le discours de Churchill en 1946, les priorités commerciales des Britanniques n’ont jamais été clairement centrées sur le continent européen. Aujourd’hui, si l’appartenance au premier marché mondial qu’est le marché européen facilite indiscutablement les échanges commerciaux, il n’en demeure pas moins que les « eurosceptiques » pensent que Londres pourrait faire mieux encore en dehors de l’Union européenne, dans le cas où la capitale britannique reprendrait son siège à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) pour signer ses propres partenariats avec la Chine, l’Inde, les pays émergents d’Asie et d’Amérique latine, et pour retrouver ainsi sa place sur la scène internationale en s’appuyant notamment sur les relations privilégiées avec les membres du Commonwealth. Une autre raison économique est la crise de la zone euro. Le renflouement de la Grèce à coups de milliards d’euros (auquel au passage le Royaume-Uni n’a pas participé) renforce l’idée outre-manche d’un continent à la dérive, et cela d’autant plus que l’économie britannique est sortie plus vite et plus fort de la crise de 2008-2009 que les autres pays européens, et a retrouvé un dynamisme réel à partir de 2014. En 2014, la croissance économique a été de 2,8%, loin devant la France (0,3%), et même l’Allemagne (1,5%) ; l’économie britannique a ainsi affiché la croissance la plus forte des pays du G7. Ce dynamisme a permis des résultats très encourageants sur le chômage. Avec un taux de chômage de 5-6% en 2014, on peut dire que le plein-emploi n’est pas loin d’être atteint.

 

Mais les motivations des Britanniques pour sortir de l’Union européenne s’inscrivent aussi dans un registre beaucoup plus directement politique, à savoir la montée du nationalisme, nationalisme que l’on observe aussi dans bon nombre de pays européens. Ce nationalisme s’enracine d’abord dans la volonté de restaurer la souveraineté nationale et de rendre au Parlement de Westminster sa toute puissance. Dans ce cadre, le monde politique britannique dénonce le « déficit démocratique » des décisions de la Commission européenne à partir desquelles sont organisés la plupart des textes de lois applicables dans les pays membres, en réclamant parfois même un droit de veto sur les décisions de Bruxelles. Le caractère technocratique des décisions de Bruxelles est également dénoncé par bon nombre de chefs d’entreprise qui se plaignent des entraves que représentent les normes et régulations diverses sur la liberté d’entreprendre, par les agriculteurs et les pêcheurs qui critiquent les contraintes de la Politique agricole commune, par tous ceux qui s’estiment gênés par les directives européennes sur le temps de travail, et même par les représentants de la City qui pestent contre les normes financière européennes et les limites imposées aux bonus des banquiers. Les politiques rejettent aussi les décisions issues du consensus à 28 en vertu du même principe d’atteinte à la souveraineté nationale, la suprématie de la Cour de justice européenne ou de la Cour européenne des droits de l’homme sur les tribunaux britanniques, ainsi bien sûr que l’idée d’une politique étrangère ou d’une politique de défense communes. Le nationalisme britannique prend aussi la forme du rejet de l’immigration. Depuis maintenant quelques années, un sentiment de « trop plein » se répand en Grande-Bretagne, entretenu par le parti souverainiste UKIP. Plus de la moitié de l’immigration nette en Grande-Bretagne provient de l’Union européenne et tout particulièrement des pays de l’Est (Pologne, Roumanie, Pays baltes, ….), et la liberté de circulation au sein de l’Union européenne empêche Londres de tenter d’agir sur ces flux. Selon les eurosceptiques, en dehors de l’Union européenne, le Royaume-Uni pourrait reprendre le contrôle de ses frontières, et donc de sa politique migratoire.

Voir la note de lecture « Comment la monnaie unique menace-t-elle l’avenir de l’Europe ? »

 

II- Les conséquences économiques du Brexit

 

A- Une économie qui semble résister plutôt bien jusque là

 

Plus d’un an après le vote en faveur du Brexit, la catastrophe économique annoncée n’a pas eu lieu. En effet, lors de la campagne pour le référendum, de nombreux acteurs de l’économie annonçaient une véritable récession. Par exemple, au mois de juin 2016, le Fonds monétaire international (FMI) indiquait à quelques jours du scrutin que la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne aurait un impact négatif et important sur l’économie britannique qui pourrait tomber en récession asse rapidement . De même, le ministre britannique des finances de l’époque, George Osborne, avait mis en garde le peuple britannique, annonçant que quitter l’Union européenne provoquerait des années de récession. Quant à la Banque d’Angleterre, elle envisageait le fait qu’un tel vote puisse entraîner une récession technique.

 

Force est cependant de reconnaître qu’à ce stade, et sans intégrer les événements les plus récents, l’examen des indicateurs économiques disponibles montre que ces observateurs ont été excessivement pessimistes. Au quatrième trimestre 2016, la croissance britannique a dépassé la plupart des prévisions, pour atteindre 0,6%, selon l’estimation publiée par le Bureau britannique des statistiques le 26 janvier 2017. Ce rythme de progression, identique à celui des deuxième et troisième trimestres, confirme que le vote en faveur du Brexit n’a pas eu d’effet économique majeur, au moins dans un premier temps. Pour l’ensemble de l’année 2016, la hausse du PIB britannique est de 2%, ce qui fait que le Royaume-Uni affiche encore pour cette année la plus forte croissance des pays du G7.

 

Cette bonne santé économique s’explique d’abord par la baisse de la livre sterling. Depuis le 23 juin 2016, la livre sterling a baissé de plus de 10% face à l’euro et au dollar, baisse amplifiée par les résultats des élections législatives de 2017, pour arriver environ à 20% après le vote. Cette baisse a permis aux entreprises britanniques d’exporter plus facilement, et a donc dopé, au moins à court terme, l’économie. Au cours du dernier trimestre 2016, la croissance a ainsi été portée grâce à une contribution plus forte du secteur des services, et en particulier de la finance, le secteur des services étant le plus important puisqu’il représente maintenant les quatre cinquièmes de l’économie britannique (et au sein de celui-ci la finance est la grande contributrice à la croissance du pays). La diminution du taux de change de la monnaie s’est accompagnée d’une hausse de la consommation des ménages outre-manche. Là aussi, contrairement à certaines prévisions qui annonçaient que les Britanniques allaient moins consommer par peur des jours à venir, les sujets de sa Majesté ont continué à consommer, au moins jusqu’à la fin de l’année 2016. Tout cela fait que les résultats sur l’emploi et le chômage sont jusqu’à présent particulièrement bons. A la fin du premier trimestre 2017, le taux de chômage au sens du Bureau international du travail s’élève à 4,6%, soit un niveau inédit depuis 1975. Le taux d’emploi atteint aussi des sommets, puisqu’il s’élève à 74,8%.

 

Toutefois, la vigueur de l’économie britannique en 2016 ne doit pas forcément être corrélée avec le Brexit, car il faut rappeler que celui-ci n’a pas encore eu lieu. A ce jour, la Grande-Bretagne fait toujours partie de l’Union européenne, ce qui fait que les entreprises britanniques et le secteur des services, et tout particulièrement de la finance, ont encore accès aux marchés de l’Union européenne, et ont ainsi pu continuer à profiter de la reprise actuelle sur le continent.

Voir la vidéo d’Agnès Bénassy-Quéré « Quels sont les risques du Brexit sur l’économie européenne » ?

Voir le graphique d’actualité «  Taux de change de la livre : un effet Brexit ? »

 

B- Mais des signes réels d’inquiétude

 

La question est désormais de savoir si les difficultés liées au Brexit ont été repoussées dans le temps, ou si elles n’auront tout simplement pas lieu.

 

D’après la plupart des économistes, l’année 2017 sera beaucoup plus délicate que l’année 2016, avec des prévisions de croissance revues à la baisse (entre 1,2% et 1,6%). Déjà au premier trimestre 2017 l’économie britannique n’a progressé que de 0,3% selon l’Office for National Statistics, ce qui constitue le taux de croissance du PIB le plus faible enregistré depuis un an. De manière plus détaillée, on observe que les services n’ont progressé que de 0,3% (au même rythme que la production industrielle, alors que la hausse est limitée à 0,2% dans le secteur de la construction).

 

Le premier problème est l’inflation, qui est en hausse, et devrait dépasser 3% pour l’ensemble de l’année 2017. Cette inflation est la conséquence logique de la dévaluation de la livre sterling qui renchérit les prix à l’importation, et donc ceux de la plupart des biens de consommation, alors que par ailleurs les salaires des ménages ne progressent que faiblement. On assiste alors à une érosion du pouvoir d’achat. La pression sur le pouvoir d’achat se fait sentir particulièrement dans les secteurs de la distribution, de l’hôtellerie, et de la restauration.

Un autre signe d’inquiétude est le ralentissement des investissements, du fait des interrogations multiples des entreprises qui ont des liens commerciaux avec l’Union européenne : y aura-t-il des droits de douane ? Faut-il s’attendre à des complications administratives diverses ? Le secteur de l’automobile représente de ce point de vue un cas intéressant. Si l’année 2016 a été excellente avec une production au plus haut niveau depuis 17 ans (1,7 million de véhicules fabriqués cette année-là au Royaume-Uni, dont la moitié exportée vers l’Union européenne), les grands groupes ont désormais suspendu leurs investissements. Selon la Society of Motor Manufacturers and Traders (SMMT), ces groupes ont investi 2 milliards d’euros en 2016, un tiers de moins qu’en 2015, et deux tiers de moins qu’en 2014.

 

Evidemment, il faut rester prudent, car cet attentisme des entreprises ne prouve pas un affaiblissement durable de l’économie. L’agence de notation Moody’s fait observer que « les conditions macroéconomiques au Royaume-Uni restent solides globalement », en soulignant que les carnets de commande des exportations se remplissent, aidés par la baisse de la livre. C’est le cas par exemple pour le whisky écossais, qui a vu ses exportations augmenter de 4% l’an dernier. Quant à l’évolution des investissements, elle dépend bien sûr des négociations à venir sur le Brexit. Si un accord de libre-échange est conclu avec l’Union européenne, ces investissements différés se matérialiseront, et la croissance repartira sur des bases saines. Mais pour le savoir, il faudra attendre 2 ans, le temps prévu pour les négociations.

 

 

Conclusion

 

Si les conséquences économiques du Brexit sont donc pour le moment diversement appréciées, il n’en demeure pas moins que de l’avis général, une fois le divorce entériné et après la fin de la période de transition de 2 ans exigée par l’article 50, le pire scénario pour le Grande-Bretagne serait la sortie pure et simple du marché unique. Dans ce cas, il faudrait alors négocier un accord bilatéral avec l’Union européenne, selon les règles de l’OMC. Cet accord prendrait des années, puisqu’il devrait être ratifié par tous les Parlements européens, et on peut craindre dans l’intervalle des effets très négatifs sur l’économie britannique comme la réduction des échanges commerciaux et des investissements directs à l’étranger, la baisse des salaires et du pouvoir d’achat, la hausse du chômage…..En effet, si cette solution l’emportait, et si le Royaume-Uni pouvait adopter une réglementation plus favorable à la faveur du Commonwealth, sous l’égide de l’OMC, permettant le rétablissement de partenariats commerciaux forts avec les Etats-Unis ou le Canada pour pallier à l’abandon du marché unique, il n’en demeure pas moins que tout en respectant la clause de la nation la plus favorisée, le prix des exportations britanniques restera au-dessus des exportations à l’intérieur du marché unique (et cela même si la tarification douanière à l’exportation est plafonnée), ce qui signifie que ces exportations vers l’Union européenne seront moins compétitives qu’auparavant, avec les conséquences que l’on peut imaginer pour l’industrie anglaise. C’est la raison pour laquelle le Royaume-Uni, conscient de l’impact fort d’une telle sortie sur son économie, souhaiterait dans l’idéal s’exclure de l’Union européenne tout en conservant un accès au marché unique, à l’image de la Norvège ou de la Suisse. Mais cet accès économique passe par 4 règles fondamentales : la liberté de circulation des travailleurs, la contribution au financement européen, l’adoption des réglementations définies par l’Union, et une participation sincère à la définition de ces réglementations.

 

Où en sont les négociations politiques ? Suite au discours de Lancaster House du 17 janvier 2017 de Theresa May dont l’essence se résumait au célèbre « no deal is better than a bad deal », suivi d’un rappel ferme du Conseil européen en la personne de son président, Donald Tusk, qui répondait que « There will be no single market à la carte », le Royaume-Uni a assoupli sa position à Florence le 22 septembre 2017, bien que la division au sein du gouvernement britannique entre hard et soft Brexiteers soit loin d’être dépassée. Dans son discours de Florence, Mme May confirme la volonté de coopérer étroitement avec l’Union européenne sur la sécurité et l’immigration, assure que la liberté de circulation entre les 2 Irlande sera maintenue sans barrière douanière physique, indique que les droits des citoyens européens au Royaume-Uni et des expatriés britanniques seront préservés, et surtout, si elle exclut le maintien dans le marché commun incompatible avec la volonté exprimée par le peuple britannique, soutient l’idée d’un accord qui ne connaîtrait pas de précédent, mais qui dépasserait l’idée d’un simple traité de libre-échange de type CETA (Canada-Union européenne).

 

En attendant, Mme May souhaite une phase de transition d’environ 2 ans après le 29 mars 2019, avant le full Brexit, pendant laquelle le Royaume-Uni accepterait le maintien des droits et obligations communautaires. Si tout cela est positif, la proposition britannique reste peu concrète et parmi d’autres sujets, il reste à déterminer le chèque que la Grande-Bretagne doit signer pour concrétiser sa séparation avec l’Union européenne. Alors que Mme May propose 20 milliards d’euros pour solder cette séparation, la Commission européenne évoque plutôt 50 à 60 milliards d’euros pour couvrir les engagements européens du Royaume-Uni jusqu’en 2020, et certains experts à Bruxelles ont même évalué cette somme à plus de 100 milliards dans la foulée du référendum du 23 juin 2016.

 

Voir le fait d’actualité « Le traité de libre-échange Europe-Canada »