Qui capture L'Etat ?

Le Cercle des économistes

L'ouvrage

La crise que vivent aujourd’hui les pays développés conduit à s’interroger sur le fonctionnement de l’Etat, en lequel de nombreux citoyens semblent avoir perdu confiance : selon Jean-Hervé Lorenzi, président du Cercle des économistes, « le mythe de l’Etat bienveillant, omniscient et efficace, est ébranlé. Incapable de résister à la force des marchés, il a exposé sa fragilité ».

A l’heure où les pouvoirs publics pourraient décider de rationaliser les dépenses publiques, ce cahier du Cercle des économistes se propose d’analyser les « captures » (au sens du concept forgé par l’école d’économie de Toulouse et les travaux de Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole) de l’Etat au profit d’intérêts de divers groupes économiques et sociaux. Selon Jean-Paul Pollin, si l’Etat a conservé son rôle de protection des plus défavorisés, il se révèle aujourd’hui incapable d’impulser de nouvelles dynamiques volontaristes. L’Etat central, lieu pertinent de décision en matière de politique économique a vu son périmètre d’action s’effriter au profit de la décentralisation, et d’un transfert de compétences à des instances supranationales : mais en Europe, cet élargissement s’est hélas accompagné d’une dilution du pouvoir et « l’autorité politique susceptible de légitimer cette intervention s’est révélée introuvable ». Au même moment, l’idéologie libérale s’est employée à délégitimer l’action de l’Etat au nom de l’intérêt général dans le cadre des travaux de l’école des choix publics. Or les choix de l’Etat ont des implications fortes tant au niveau microéconomique qu’au niveau macroéconomique.

Jean-Paul Pollin prend deux exemples pour étayer son propos : la politique de la concurrence, qui s’emploie à faciliter le jeu des libres marchés, prend en compte leurs imperfections et l’existence de rentes, même si elle doit se garder du « gouvernement des experts » dans la mesure où la décision de l’Etat est irremplaçable lorsqu’il faut trancher en matière de politique industrielle, etc. ; dans le cas de la régulation financière, l’Etat décide en dernière instance de l’arbitrage entre le coût et la stabilité de l’intermédiation (on peut diminuer le coût du financement de l’économie mais en augmentant les risques et la fragilité des institutions financières), et il existe en la matière un risque que l’autorité indépendante, l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) en France, outrepasse son mandat dans le cadre de ce que l’on pourrait appeler une « capture du régulateur ».

Le contrôle par le pouvoir politique pourrait au contraire renforcer sa légitimité. Sur le plan macroéconomique, Jean Paul Pollin observe qu’une argumentation anti-keynésienne s’est développée pour délégitimer les deux grands volets de la politique conjoncturelle (politique monétaire et budgétaire) : l’indépendance des banques centrales a été présentée comme une nécessité pour déposséder la puissance publique de l’arbitrage inflation/chômage à court terme, considéré comme une pure question technique alors que cette question a une dimension fondamentalement politique, puisqu’elle organise une redistribution entre les groupes sociaux (débiteurs et créanciers) ; on tend également à considérer que l’action publique en matière budgétaire souffre d’un biais court-termiste, et qu’il faut l’encadrer par des règles pour assurer l’équilibre des finances publiques à moyen/long terme, alors que la définition des objectifs doit rester de la compétence du politique et que les choix budgétaires exercent d’incontestables effets sur la répartition des richesses. L’Etat a donc accepté d’aliéner une part de sa responsabilité « sous le poids de critiques souvent injustifiées ».

Un Etat défaillant ?

Selon André Cartapanis, un « Etat défaillant » est un Etat où il n’y a plus d’autorité centrale en mesure d’assurer à titre exclusif l’exercice de la violence légitime au sein des frontières dudit pays et lorsque le respect des droits de la personne et la satisfaction des besoins fondamentaux de la population ne sont plus assurés (ce qui fut le cas jadis du Cambodge, du Liban, de la Yougoslavie, et aujourd’hui de la Syrie). Au sein de certains Etats faibles, divisés, assaillis, peut alors se développer une criminalité organisée, une corruption massive des élites politiques adossées à l’Etat, incapable de faire respecter les droits de propriété et la sécurité des échanges commerciaux. La faiblesse d’un Etat est donc perçue comme une menace pour l’ordre international et appelle des réponses variées des organisations internationales (ONU, organisations non gouvernementales, etc.) afin de les accompagner dans la consolidation de leur souveraineté puisque les Etats défaillants sont vecteurs de pratiques illicites et contraires au droit international (terrorisme international, piraterie, blanchiment d’argent, trafics divers…)

Les Etats défaillants sont la résultante de l’extrême pauvreté, des maladies endémiques, de l’analphabétisme, de l’absence d’avenir pour la jeunesse, qui touchent encore des régions importantes de la planète. Selon David Rothkopf, les dysfonctionnements des Etats défaillants ont des racines profondes et remontent en réalité aux débats sur la souveraineté de l’Etat en tant que pouvoir temporel, face à la puissance de la religion, pouvoir spirituel. Aujourd’hui, seulement une vingtaine à une trentaine d’Etats dans le monde exerce pleinement leurs fonctions régaliennes (150 environ n’en exerceraient qu’une partie seulement), tandis que quelques 2000 « super citoyens », les firmes multinationales les plus puissantes, disposent de ressources financières supérieures à celles des cent plus petits Etats du monde, ce qui complexifie grandement la distribution entre le pouvoir économique et le pouvoir politique à l’échelle mondiale.

Parallèlement, la gouvernance mondiale doit prendre en compte les risques écologiques désormais planétaires et mettre en œuvre des biens publics mondiaux, ce qui appelle sans doute de nouveaux transferts de souveraineté de la part des nations. Selon David Rothkopf, « nous vivons désormais dans un monde global, auquel l’ancienne notion d’Etat-nation issue du traité de Westphalie ne convient plus ». Pour faire face à ces défis, et même s’il s’agit d’un débat complexe de philosophie politique, il s’agirait d’inventer de nouvelles institutions pour faire respecter le droit des individus et établir de nouveaux contre-pouvoirs. Martin Zigulélé, ancien Premier ministre de la République Centrafricaine, montre que l’Afrique, souvent conçue comme un réservoir de matières premières, est le continent qui compte le plus d’Etats défaillants : les Etats africains comportent de nombreux facteurs de vulnérabilité : sociaux (pression démographique, mouvements de réfugiés, violence communautaire…) ; économiques (inégalités de développement) ; politiques (détérioration des services publics, violation des droits de l’homme…)

Les défis pour l’Afrique consistent alors à recréer des Etats forts et légitimes, doter ces Etats de capacités d’intervention macroéconomique, créer un environnement favorable à l’accueil d’investissements directs étrangers (IDE), combattre l’économie informelle et le détournement de l’aide internationale, et la prédation des ressources publiques. André Chieng, du comité France-Chine, rappelle deux faiblesses structurelles de son pays pourtant en forte croissance : un PIB / habitant situé au 100ème rang mondial, et des inégalités économiques très fortes (davantage qu’en Russie et en Chine). Le XIIème plan quinquennal en Chine devra d’ici 2015 accompagner le mouvement d’essor des services, d’urbanisation, et d’augmentation des dépenses de recherche-développement afin de soutenir l’accroissement de la productivité et promouvoir une « croissance inclusive », respectueuse des fragiles équilibres sociaux dans le pays. Cobus de Swardt rappelle que « la corruption est un abus de pouvoir au détriment du plus grand nombre par perpétuation de l’injustice sociale, qu’elle aggrave, et exploitation des plus faibles ». Elle est un crime qui tombe sous le coup de la justice internationale : la convention des Nations Unies contre la Corruption, signée par 38 pays de l’OCDE les oblige à poursuivre et punir les actes de corruption.

Toutefois, seuls 7 pays signataires sur 38 se sont engagés activement dans la lutte contre la corruption, notamment la lutte contre les trafics et la fraude fiscale (ainsi cette dernière est au cœur de la récente crise financière et coûte 15 milliards de dollars par an à la Grèce, tandis que l’économie souterraine représente le double du déficit public). En 2010, les pays du G20 se sont engagés à joindre leurs forces pour lutter contre la corruption. Pourtant aujourd’hui tous les pays n’ont pas ratifié la convention anti-corruption, à l’image de l’Allemagne, du Japon et de l’Arabie Saoudite, alors que les 152 économies émergentes ont toutes signé la Convention. Et il s’agirait maintenant d’intensifier le contrôle des paradis fiscaux et la lutte contre le blanchiment d’argent, notamment en imposant l’obligation aux banques de faire savoir lesquelles de leurs filiales ou succursales sont enregistrées dans des paradis fiscaux.

Petit tour du monde des Etats capturés

Dans sa contribution, Jacques Mistral tire les enseignements de la politique de l’administration Obama alors que se profile l’élection présidentielle américaine. Malgré un plan de relance vigoureux afin de restaurer la confiance et éviter l’aggravation de la « Grande récession », une réforme de la santé et du secteur financier, des voix critiques à la gauche du parti démocrate se sont élevées, à l’image de celle du prix Nobel d’économie Paul Krugman.

La fracture idéologique et politique s’est grandement élargie entre les Républicains et les Démocrates sur de nombreux sujets économiques et sociétaux, dans un contexte où la question du budget et du nécessaire relèvement du plafond de la dette du pays a pris une importance considérable face au danger qu’aurait représenté un défaut de la première puissance mondiale. Pour autant la stabilisation de l’économie a été entreprise même si les réformes structurelles doivent être poursuivies (notamment pour rénover les infrastructures du pays) et même si l’angoisse de la classe moyenne reste forte face au niveau du chômage, de l’endettement et face aussi à la stagnation du niveau de vie.

Laurence Boone explique qu’avec la crise financière puis la crise des dettes publiques, les Etats de la zone euro ont entraîné une triple déception : la méthode de coordination ouverte a échoué à prévenir les déséquilibres et empêcher un emballement de l’endettement public et privé ; les Etats sont désormais endettés à un tel niveau que la priorité devrait être donnée au désendettement grâce à des réformes pour faire face au vieillissement de la population ; seul le retour de la croissance peut résoudre la crise, et cela suppose une modernisation profonde de l’Etat providence, en maintenant une politique active de redistribution et en développant des actions stratégiques tournées vers la productivité. Il faut ainsi prendre garde à la rapidité du désendettement, qui, en imposant une cure d’austérité trop brutale, pourrait freiner les investissements et affaiblir la croissance potentielle à moyen/long terme.

La France reste ancrée sur une stratégie avec un Etat économiquement imposant qui investit massivement dans des secteurs industriels pour faire des champions nationaux. Selon Laurence Boone, « une autre stratégie est possible pour les Etats européens : concilier un Etat mince avec une croissance forte en privilégiant les investissements en capital humain ». Il s’agit de mettre en œuvre une réelle politique basée sur la force de travail en favorisant l’activité des femmes et des seniors, et en créant un système fiscal favorable à la création d’entreprises qui ne pénalise pas l’échec. Sur le plan institutionnel la crise a démontré que le modèle d’intégration économique sans intégration politique ne fonctionne pas : l’Europe, au milieu du gué, doit faire le choix d’une intégration plus poussée et adopter des méthodes communes (une mise en commun des politiques de régulation des politiques prudentielles financières par exemple).

Et la finance ?

La question de la capture se comprend bien en analysant le rôle des banques centrales : pour Christian Stoffaës, le triomphe de la doctrine monétariste (l’inflation est toujours et partout un phénomène monétaire dû à quantité excessive de monnaie mise en circulation) qui a justifié l’indépendance des banques centrales n’a pas empêché la formation d’une énorme bulle de crédit dont l’éclatement a montré toutes les failles du système financier mondial, et entraîné l’expression publique des craintes des banquiers centraux de la FED (Alan Greenspan) et de la BCE (Jean-Claude Trichet) sur la solidité du système bancaire et financier mondial. L’Etat a souvent dans l’histoire utilisé les manipulations monétaires et la taxe inflationniste pour répudier une partie de ses dettes, et le transfert à une institution d’émission indépendante du pouvoir de battre monnaie s’explique par la volonté d’empêcher l’Etat de mener une politique monétaire erratique.

Or la période d’indépendance des banquiers centraux est en train de se terminer dans l’hyper-endettement, comme la période keynésienne des années 70 s’était terminée dans l’inflation galopante. De plus, l’indépendance des banques centrales n’est que de façade : « en réalité on n’est jamais indépendant : les gouverneurs étaient chacun les porte-parole de sa constituency –les traders de Wall Street d’un côté, le Mittelstand allemand de l’autre (ce qui veut dire bourgeoisie…) » L’ère monétariste a ainsi en quelque sorte trop bien réussi : elle a installé la stabilité monétaire mais la déréglementation financière a généré un climat d’endettement massif des acteurs privés et publics.

Pour mieux faire face à l’endettement public, il faudra à l’avenir reconstruire les rapports entre le pouvoir politique et le pouvoir monétaire. Il faudra également s’attaquer au « chantier dantesque » de la régulation financière selon Catherine Lubochinsky, la crise ayant été un révélateur implacable des défaillances de la supervision bancaire et financière, et de l’aléa moral en raison de l’insuffisante discipline sur les marchés. Il s’agira en particulier de mieux contrôler le système bancaire trop peu régulé (shadow banking system) : la faillite de la banque Lehman Brothers en 2009 a montré que le principe du too big to fail va de pair avec le too interconnected to fail en raison des interrelations diverses dans le système bancaire liées aux produits dérivés. Moustapha Niasse, ancien premier ministre de la République du Sénégal, plaide également pour une régulation financière plus forte qui prévienne l’effet des crises financières du Nord sur les pays du Sud, et une globalisation financière qui réintègre nombre de pays en développement, et conduise à un renforcement de leur représentation au sein des grandes institutions internationales. Mais Jean-Pierre Martel fait valoir que la régulation reste très en retard aujourd’hui par rapport à l’ampleur des difficultés, puisque la globalisation ne pousse guère au respect d’une même règle du jeu. Or une globalisation de la règle de droit présente également des limites : une « police de proximité », au plus près des problèmes, serait selon lui nettement plus efficace. Pour autant, en matière de régulation financière, il ne s’agit pas de construire une illusoire ligne Maginot : l’innovation en la matière sait aussi s’appuyer sur les régulations, pour mieux les contourner…

Comment réhabiliter l’Etat ?

Dans la dernière partie de l’ouvrage, David Thesmar énonce trois obstacles auquel se heurte le mythe d’un retour à l’ « Etat organisateur-propulseur » (pour reprendre la formule de Pierre Rosanvallon) : le mur de la dette publique, le fait que la crise a également démontré les risques de capture de l’Etat par les milieux d’affaires que la crise a amplement démontré en particulier aux Etats-Unis, et enfin le mouvement de libéralisation de la société qui implique que l’action publique doit mieux prendre en compte la diversité de la population. L’Etat devra donc se recentrer sur ses activités principales : financement des grosses dépenses de santé, d’éducation, d’organisation des transports collectifs et de l’urbanisme.

Dès lors, « le rôle de l’Etat est grand, mais il doit évoluer, sous peine de signer son propre arrêt de mort ».Selon Bertrand Jacquillat, le retour de l’Etat providence se heurte à un certain nombre d’obstacles et d’objections : beaucoup d’Etats minés par les dettes, pourraient décider d’évoluer vers une « gestion à la fois plus efficace et différente de l’Etat providence qui devront être imaginées pour maintenir cet objectif. Ainsi les services publics marchands et aussi les services sociaux, devraient être délégués au secteur privé ». De la même manière la volonté de transparence des citoyens et la libéralisation de la société pourraient faire émerger de nouveaux modèles de partenariat entre la sphère privée et la sphère publique, à l’heure où de nombreux contre-modèles apparaissent, dans les pays émergents ou dans le monde arabe après les bouleversements politiques dont ils ont été le théâtre. Dans leurs articles, Pascal Saint Amans et Charles B. Blankert rappellent également que les Etats devront reconquérir l’intégralité de leur souveraineté fiscale, qui constitue historiquement l’arme décisive de l’action publique, en contrôlant davantage les paradis fiscaux qui apparaissent comme autant d’enclaves déstabilisantes pour les Etats d’aujourd’hui. Une coopération internationale devient en ce domaine d’autant plus nécessaire.

Quatrième de couverture

Qui capture l’Etat, aujourd’hui bousculé de toutes parts dans le monde occidental, à peine émergent ailleurs, tout-puissant dans d’autres parties du monde ? Qui grignote la souveraineté nationale ? Le G20 ? Les instances supranationales comme l’Union européenne ? Qui prive l’Etat de ses ressources fiscales ? Les Etats voyous ? Les paradis fiscaux ? Que retient les politiques d’imaginer un Etat moderne ? Les classes moyennes en quête d’Etat-providence, qui redoutent le déclassement ? Les plus démunis, encore plus demandeurs de protection souveraine ? Les questions sont abruptes, les réponses multiples et propres à réveiller tous azimuts les vigilances et les imaginations citoyennes, en Europe et dans le monde. Membres du Cercle des économistes, personnalités du monde politique et experts étrangers s’efforcent de répondre à cette question dérangeante et cruciale.

L'auteur

Le Cercle des économistes réunit trente économistes qui ont le souci d’associer réflexion théorique et pratique de l’action. Ce groupe s’est donné pour objectif, en tirant profit de l’indépendance et de la diversité des positions de ses membres, de favoriser le débat économique sans réduire la complexité des faits et des analyses.