La Légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité.

Rosanvallon, Pierre

L'ouvrage

Poursuivant l'enquête entamée il y a deux ans sur les sources du pouvoir démocratique, Pierre Rosanvallon s'intéresse dans cet ouvrage à la question délicate mais majeure de la légitimité. Le tableau historique qu'il dresse des deux siècles écoulés permet de comprendre combien les sociétés et les régimes démocratiques ont évolué, mais aussi à quel point la question de la légitimité reste essentielle.

Une double légitimité mal en point

En régime démocratique, la légitimité provient du peuple, seul détenteur de la souveraineté. Cette vérité constitutive de notre pensée politique consacre la toute-puissance des élus du peuple, qui incarnent la volonté générale. Mais Pierre Rosanvallon y décèle une double fiction : la partie, c'est-à-dire la majorité, vaudrait pour le tout ; et le moment électoral vaudrait pour la durée du mandat. Bien que la fiction juridique soit un mécanisme connu de longue date et intellectuellement fondé, ces deux fictions ne se sont pas développées en tant que telle, mais sont apparues sans avoir été véritablement réfléchies et théorisées. Rosanvallon explique de façon fort intéressante combien les premiers temps de la démocratie libérale étaient encore imprégnés du culte de l'unanimité. Depuis le monde antique, l'unanimité du corps social était en effet l'objectif fondamental. La devise senatusque populus romanus (SPQR), célèbre dans le monde romain, célébrait l'unité entre le peuple et le sénat. Le fait majoritaire apparaît dans certaines communautés religieuses au XIIème siècle, mais il ne transforme pas pour autant la conception politique : le vote sert le plus souvent à valider une candidature et non à départager plusieurs candidats et plusieurs programmes. Jusqu'à la fin du 19ème siècle, cette aspiration à l'unanimité perdure. Il n'est pas rare, rappelle l'auteur, de voir des candidats sous la IIIème République élus avec des scores dépassant les 90 %. "La règle majoritaire s'est ainsi introdu¬¬¬ite presque subrepticement dans la constitution des démocraties, comme une sorte de nécessité pratique qui n'a jamais été, en son origine, pleinement réfléchie. Elle s'est imposée sans que la notion de majorité ait été philosophiquement fondée et dotée d'un véritable statut constitutionnel" (p. 53).

Le tournant du 20ème siècle, marqué par la structuration des partis politiques et par le renforcement des oppositions (apparition des premiers marxistes et des partis socialistes et social-démocrates, notamment) change la donne. Les positions s'affrontent, des clans se forment. C'est aussi la période où les partis de gouvernement sont confrontés aux premiers scandales politico-financiers, aussi bien en France qu'outre-Atlantique. La légitimité première, celle de l'élu, est entamée. Le suffrage universel ne suffit plus à garantir ni la représentation pleine et entière du peuple, puisque le fait majoritaire apparaît dans sa dimension la plus arithmétique, ni la poursuite de l'intérêt général par ceux qui en sont issus, puisque certains servent avant tout leurs intérêts particuliers.
C'est la raison pour laquelle s'est développée, dans ces mêmes années, une autre légitimité, celle de l'administration. Alors que le pouvoir exécutif dans son ensemble n'était vu, sous la Révolution française, que comme le nécessaire appendice du législateur, une administration forte apparaît, au début du 20ème siècle, comme une garantie de l'intérêt général contre les intérêts claniques des partis politiques. Les théories du service public en France, sous l'égide de Léon Duguit, et l'administration rationnelle aux Etats-Unis, plus positiviste, vont toutes deux dans ce sens. "Le mécanisme de construction d'une volonté souveraine à travers le processus électoral perd (…) sa centralité au profit d'un travail de reconnaissance des besoins de la société dérivé de ses formes d'organisation et de sa nature" (p. 69). L'Etat est perçu comme un coordinateur de services et les fonctionnaires vus comme des agents du bien commun. Cette tradition perdurera après la Seconde guerre mondiale, avec les "Jacobins d'excellence", tel Simon Nora.

Ces deux légitimités, concurrentes mais largement complémentaires, se heurtent aux bouleversements sociaux des années 80. Le culte du progrès cède le pas à la perception accrue du risque. Le particularisme prend en outre des couleurs inédites. "Ce qu'on pourrait appeler la fin des statuts, des positions ou des classes productives a correspondu à l'apparition d'autres modalités de constitution du lien social et de l'identité. C'est maintenant davantage en termes d'appariements sélectifs, de rapprochements ponctuels, de cheminements parallèles, que se définissent les fils qui tissent (…) entre les hommes et les femmes" (p. 108).

Trois légitimités nouvelles

La grande transformation des années 80 ne pouvait être sans effet sur les ressorts de la légitimité. Pierre Rosanvallon identifie trois nouveaux registres de légitimité dans nos démocraties contemporaines : l'impartialité, la réflexivité et la proximité.

Les années 80 sont marquées par la reprise en Europe d'une idée vieille de cent ans aux Etats-Unis, celle de l'impartialité. Les Américains, face aux scandales de corruption de la fin du 19ème siècle, ont en effet développé des mécanismes garantissant l'impartialité des décisions, à l'abri des tumultes politiciens. Beaucoup d'autorités indépendantes sont créées outre-Atlantique dans cette période. Elles sont adaptées et importées sur le Vieux Continent dans les années 80. Rien que pour la France, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) ou encore le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) voient le jour pour régler certaines questions très spécifiques que l'on estime incompatibles avec l'appartenance partisane des détenteurs du pouvoir. Ces autorités administratives sont toutefois entrées par la petite porte, sans que la théorie juridique et politique n'ait conceptualisé leur légitimité. Pour Pierre Rosanvallon, la généralité négative (elles sont légitimes parce qu'elles ne sont pas partisanes) peut toutefois s'avérer féconde, en particulier quand leur composition les rend en phase avec l'intérêt social. Que ce soit par leurs qualités individuelles, par la pluralité de leurs appartenances partisanes ou par leur caractère représentatif de la société, ces autorités peuvent contribuer, à côté du suffrage universel, à renouveler l'ordre démocratique.

En outre, la démocratie doit savoir se nourrir de débats permanents, pas seulement au moment des campagnes électorales. L'instant constitutionnel est sans doute le plus fécond. Les Révolutionnaires l'avaient d'ailleurs compris, qui changeaient de Constitution avant même d'avoir appliqué la précédente, pour sans cesse retourner vers le peuple souverain. Nos démocraties stabilisées ne peuvent évidemment recourir à ce procédé ! La réflexivité doit donc se doter d'institutions, capables de prolonger la mémoire des origines dans le présent, tout en alimentant des débats nourris mais éloignés des enjeux électoraux immédiats. L'essor des Cours constitutionnelles procède de cette logique. Par leur compétence, des juges indépendants examinent la conformité des décisions politiques à des valeurs et des normes plus anciennes et de rang supérieur. A la logique du nombre inhérente au suffrage universel, fait place une logique du raisonnement. Cette catégorie de légitimité est encore renforcée lorsque la scène politique est divisée.

Ces deux légitimités ne permettent toutefois pas de répondre à la montée de l'aspiration au particularisme. C'est pourquoi Pierre Rosanvallon y ajoute la légitimité de proximité. A la valorisation du général et de l'impersonnel propre aux Lumières (continentales en tout cas) ont répondu, depuis Hegel, des auteurs qui ont cherché à valoriser le point de vue individuel et le besoin de considération. Cette approche s'est largement répandue ces dernières années. "Alors que gouverner avait longtemps renvoyé au fait d'administrer un territoire, de gérer des populations, de distribuer des ressources, d'arbitrer entre des intérêts, de voter et d'appliquer des lois, cela signifie de plus en plus aujourd'hui être attentif à des situations individuelles et des cas particuliers" (p. 282). Lentement, la gloire compassionnelle des Rois a cédé le pas, sous l'impulsion d'un éthos égalitaire issu de la Révolution française, à une affirmation de la similitude et de la proximité de l'élu. "La politique de présence a (…) une fonction d'exorcisme social ; elle a une dimension cathartique. En conduisant les gouvernants à rendre hommage au malheur, elle vise implicitement à rendre ce dernier plus supportable" (p. 314). Mais la demande de proximité ne se réduit pas à cette dimension ouvrant la voie au populisme ou au césarisme. Elle amène également les responsables politiques à ouvrir les processus de décision. Loin des utopies autogestionnaires des années 60, ces démarches sont aujourd'hui initiées par le pouvoir, limitées à des champs politiques précis et complémentaires à d'autres formes de gouvernance. Elles servent à la fois à transmettre de l'information aux citoyens et à justifier les choix des gouvernants, répondant à une demande croissante de l'opinion publique. Une nouvelle représentation politique voit le jour, "à la fois cognitive et informationnelle : elle participe à la production politique de la société en structurant un processus d'échanges permanents, tant entre le pouvoir et la société qu'au sein de la société elle-même. Elle dépasse ainsi la distinction classique entre démocratie participative et démocratie délibérative. L'idée de représentation se détache du même coup de la notion d'élection comme moment particulier : elle renvoie à l'exercice d'un processus permanent" (p. 337).

L'ouvrage de Pierre Rosanvallon, riche de données historiques, politiques, juridiques, sociales et économiques, propose donc une refonte des théories classiques de la légitimité politique, trop souvent restreinte à la seule légitimité électorale. A travers cette question, il brosse un portrait des mutations qui traversent nos sociétés contemporaines et des enjeux nouveaux pour l'exercice du pouvoir.

Les auteurs

Pierre Rosanvallon est professeur au Collège de France. Il est le directeur du site laviedesidees.fr et anime par ailleurs la République des idées.

Table des matières

Introduction – Le décentrement des démocraties
Les fictions fondatrices
La double légitimité : formation et déclin d'un système
Le nouvel âge de la légitimité
Une évolution encore indéterminée
Le nouveau dualisme démocratique

Première partie – Le système de la double légitimité

Chapitre 1. Les présupposés de la légitimité d'établissement
L'horizon ancien de l'unanimité
L'invention équivoque de la majorité
La persistance de l'unanimité
Impensé du fait majoritaire et crise structurelle des démocraties
L'élection substantielle
Le sens d'un désenchantement

Chapitre 2. La légitimité d'identification à la généralité
Administration et politique, brève histoire
Le corporatisme de l'universel
L'administration rationnelle
Les Jacobins d'excellence
Le concours et l'élection

Chapitre 3. La grande transformation
L'économie et la société de la généralité
Le nouveau monde de la particularité
De l'administration à la gouvernance
La désacralisation de l'élection

Deuxième partie – La légitimité d'impartialité

Chapitre 1. Les autorités administratives indépendantes : histoire et problèmes
L'exemple américain
Le mouvement des années 1980
La critique impuissante
La demande sociale d'impartialité
 

Chapitre 2. La démocratie d'impartialité
La représentation par impartialité
Les effets de la collégialité
L'épreuve de validation
La généralité négative
Une forme à conceptualiser
 

Chapitre 3. L'impartialité fait-elle une politique ?
Impartialité active et impartialité passive
Critique de l'impartialité utopique
L'impartialité constituante
Les registres de la vie démocratique

Troisième partie – La légitimité de réflexivité

Chapitre 1. La démocratie réflexive

Le pouvoir constituant, horizon de la démocratie immédiate

Condorcet et la généralité de démultiplication
Les trois corps du peuple
Les temporalités plurielles du politique
Les registres de la délibération
L'auto¬fondation impossible

Chapitre 2. Les institutions de la réflexivité

Les trois modèles du contrôle de constitutionnalité
Constitutionnalisme et réflexivité
La réflexivité généralisée
Le mirage de la constitution absolue
 

Chapitre 3. De l'importance de ne pas être élu
La difficulté contre-majoritaire
L'élection des juges : quelques éléments d'histoire
De la destruction partisane des institutions
Les deux exigences
Qui gardera les gardiens ?
La légitimité variable

Quatrième partie – La légitimité de proximité

Chapitre 1. L'attention à la particularité
Les registres de la proximité
L'idée de justice procédurale
Attention à la particularité et estime de soi
Sociologie de la reconnaissance
Ethique et politique de l'attention
La question du gouvernement démocratique
La généralité d'attention à la particularité

Chapitre 2. La politique de présence

Présence et représentation
Eléments pour une histoire de la distance et de la proximité
Le tournant
Politique et impolitique de la présence

Chapitre 3. La démocratique d'interaction

Le vieux et le neuf de la participation
La nouvelle activité démocratique
Le vieux et le neuf de la démocratie d'interaction
La représentation permanente
Les institutions de l'interaction
Le répertoire des tentations

La démocratie d'appropriation (Conclusion)
Les deux démocraties
La tentation de l'impolitique
Le sens d'une histoire

Quatrième de couverture

Le peuple est la source de tout pouvoir démocratique. Mais l'élection ne garantit pas qu'un gouvernement soit au service de l'intérêt général, ni qu'il y reste. Le verdict des urnes ne peut donc être le seul étalon de la légitimité. Les citoyens en ont de plus en plus fortement conscience. Une appréhension élargie de l'idée de volonté générale s'est ainsi imposée. Un pouvoir n'est désormais considéré comme pleinement démocratique que s'il est soumis à des épreuves de contrôle et de validation à la fois concurrentes et complémentaires de l'expression majoritaire. Il doit se plier à un triple impératif de mise à distance des positions partisanes et des intérêts particuliers (légitimité d'impartialité), de prise en compte des expressions plurielles du bien commun (légitimité de réflexivité), et de reconnaissance de toutes les singularités (légitimité de proximité). D'où le développement d'institutions comme les autorités indépendantes et les cours constitutionnelles, ainsi que l'émergence d'un art de gouvernement toujours plus attentif aux individus et aux situations particulières.

Nous sommes entrés dans ce nouveau monde sans en avoir perçu la cohérence ni interrogé lucidement les problèmes et les conséquences. C'est à en dévoiler les ressorts et les implications que s'emploie ici Pierre Rosanvallon. Après avoir publié La Contre-démocratie (Seuil, 2006), il propose, dans ce deuxième volet de son enquête sur les mutations de la démocratie au XXIe siècle, une histoire et une théorie de cette révolution de la légitimité.