L'Ordre budgétaire. L'économie politique des dépenses de l'Etat.

Alexandre Siné

L'ouvrage

C'est une réflexion d'ensemble sur les problématiques budgétaires que propose Alexandre Siné dans L'Ordre budgétaire. Il multiplie les approches pour appréhender les grandes questions sur le budget de la France depuis 30 ans.

Le premier angle est économique. L'étude de l'évolution du budget national depuis 1974 le conduit à un constat sévère. Le premier choc pétrolier, avec la fin des Trente Glorieuses, a sonné le glas des politiques budgétaires vertueuses. Confrontés à une baisse de ses recettes et à une explosion de ses dépenses principalement liées à la prise en charge des conséquences de la crise économique, les gouvernements ont creusé les déficits et amplifié la dette. De ce fait largement connu et aujourd'hui encore sous les feux de l'actualité, notamment suite au rapport Pébereau, Alexandre Siné tire plusieurs conclusions fort intéressantes. Il constate tout d'abord la perte de marges de manœuvre de l'Etat, la grande majorité des dépenses provenant de reconduction de politiques antérieures et le service de la dette prenant une place de plus en plus significatives dans le budget national. C'est ce que l'auteur désigne par l'expression "la grande pétrification".

Traduisant ce constat historique en termes économiques, il consacre une large partie de son ouvrage à décrire l'incrémentalisme du budget, c'est-à-dire la sanctuarisation d'une large part des dépenses publiques, reconduites automatiquement d'année en année. Le seul levier qui aurait pu permettre d'éviter cet incrémentalisme aurait été d'augmenter sensiblement le budget de l'Etat, soit en creusant davantage les déficits, soit en augmentant les recettes et notamment les recettes fiscales. Alexandre Siné consacre un chapitre fort instructif à ce qu'il dénomme "la normalisation budgétaire", dans lequel il analyse les facteurs qui ont joué contre une telle augmentation du budget de la France et plus généralement l'évolution sensible des conceptions budgétaires survenues au cours des trente dernières années. Le paradigme keynésien, qui a prévalu des années 50 aux années 70, a laissé progressivement la place à un paradigme néolibéral, qui s'est traduit par plusieurs contraintes nouvelles enserrant les politiques budgétaires. L'indépendance des banques centrales, la limitation des déficits publics par les engagements européens et la perte de foi dans l'efficacité de la dépense publique ont conduit la France, au même titre que d'autres Etats, à limiter beaucoup plus strictement l'évolution de son budget.

Cette perte de foi dans l'efficacité de la dépense publique est d'ailleurs largement fondée sur la perte d'efficacité du multiplicateur keynésien, qui, comme le rappelle fort justement Alexandre Siné, est beaucoup moins pertinent en économie ouverte qu'en économie fermée. Reprenant les thèses développées par Jean-Paul Fitoussi, il explique combien les plans de relance strictement nationaux dans l'Union européenne profiteraient davantage aux partenaires de la France qu'à son économie nationale. Les objectifs de la politique budgétaire ont d'ailleurs eux aussi très largement évolué, plus structurels que conjoncturels et donc nécessairement fondés sur des objectifs pluriannuels.

Cette évolution, finement analysée dans l'ouvrage, correspond parfaitement à l'histoire récente de la construction européenne, et en découle largement. L'Union européenne impose en effet des normes budgétaires aux Etats, et dispose d'un arsenal de mesures contraignantes pour les faire respecter. Elle conduit par ailleurs les Etats à développer des stratégies de moyen terme, là où les responsables politiques pourraient être tentés de privilégier le court terme.

La politique est d'ailleurs la pierre angulaire de cet ouvrage. Croisant les outils de la science politique avec ceux de la science économique, Alexandre Siné propose une analyse en profondeur de quelques idées reçues sur le rapport des responsables politiques à l'arme budgétaire. Il étudie cinq propositions de bon sens, à la lumière des réalités budgétaires de ces trente dernières années : les gouvernements de gauche dépensent plus que les gouvernements de droite, les alternances sont plus inflationnistes pour les dépenses publiques, il y a une différence entre les alternances vers la gauche et les alternances vers la droite, les budgets préélectoraux sont plus généreux que les autres et enfin les gouvernements longs sont plus dépensiers. Chacune de ces affirmations est étudiée à l'aide de tableaux statistiques faisant la répartition des dépenses de chaque gouvernement depuis 30 ans. Il en ressort que ces affirmations brutes sont toutes fausses, du moins dans une formulation aussi tranchée. Si la gauche a bien une légère préférence pour l'éducation et la droite pour la défense, il semble difficile d'isoler des profils budgétaires en fonction des situations de gouvernement ou de la couleur politique.

Cette faible différenciation est d'ailleurs largement due à l'incrémentalisme des dépenses publiques décrit ci-dessus. Alexandre Siné propose donc un nouvel angle d'analyse du phénomène couramment décrit d'affaissement des clivages entre les deux camps politiques et de perte progressive de capacité d'action des responsables politiques. Face à ce phénomène qui ne semble pas le satisfaire, l'auteur ne voit qu'une issue. "L'avènement prévisible d'un nouveau contexte de maintien voire de diminution en volume des dépenses publiques, de la limitation de la pression fiscale et donc des recettes, de diminution de la dette publique suscitera un essoufflement du mode de budgétisation hérité des années 50. (…) Pour retrouver des marges de manœuvre et pour satisfaire l'objectif de maîtrise des dépenses, il va falloir accroître dans une proportion inégalée jusqu'à maintenant la révision des services votés ou, en d'autres termes, remettre en cause le socle des dépenses existantes". L'ouvrage d'Alexandre Siné est donc l'illustration sous un autre angle que celui couramment utilisé de la nécessité pressante de réformes structurelles de l'Etat français. D'un point de vue budgétaire, l'adoption récente de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), appliquée pour la première fois pour le budget 2006, facilitera grandement le pilotage stratégique de l'Etat.

Le dernier angle de lecture offert par cet ouvrage est sociologique. L'auteur propose en effet une application intéressante de la sociologie des élites, inspirée notamment des travaux de Suleiman et de Norbert Elias. Sur la base d'entretiens et de témoignages, il décrit le fonctionnement du ministère du Budget, l'un des plus petits et l'un des plus stratégiques de France. Une large place est également accordée à l'analyse des rapports de force entre les différents acteurs travaillant à l'élaboration du Budget, dans la lignée de travaux de recherche américains.

Pluridisciplinaire, rigoureux, original, l'ouvrage d'Alexandre Siné offre un panorama extrêmement instructif des questions que le budget de l'Etat peut poser à un chercheur en sciences sociales. L'articulation entre science économique, science politique et sociologie est particulièrement utile pour saisir la complexité des questions soulevées par ce champ de recherche encore peu investi.

L'auteur

Alexandre Siné est ancien élève de l'Ecole normale supérieure (Cachan), agrégé de sciences économiques et sociales et docteur en science politique. Ses travaux portent sur les relations entre le politique et les politiques économiques, sur les finances et la nouvelle gestion publique tant au niveau français que dans une perspective internationale.

Quatrième de couverture

La politique budgétaire est la première des politiques. Elle exprime dans un document unique, le projet de loi de finances, l'essentiel de la politique du gouvernement, ses priorités et ses valeurs. Plus que toute autre, elle répartit du pouvoir et des capacités d'action.
Pour la première fois, cet ouvrage aborde la question budgétaire dans ses relations avec le politique. Après plus de 30 ans de déficits consécutifs, quelle marge de manœuvre reste-t-il aux gouvernements ? Comment la construction européenne a-t-elle modifié le contexte, les objectifs et le contenu des lois de finances ? Quel est désormais le poids  des décisions politiques dans l'évolution générale du budget de l'Etat ? Existe-t-il des budgets pré-électoraux ? Certains budgets sont-ils plus sensibles que d'autres à la couleur politique du gouvernement ? Quel rôle joue le ministère du Budget dans l'allocation des ressources et quels sont ses liens avec le pouvoir politique ? Comment se fabriquent les choix budgétaires ? Enfin, comment rendre au politique des capacités d'action et des marges de manœuvre ?