Gouverner par contrat

Gaudin, Jean-Pierre

L'ouvrage

La contractualisation des politiques publiques s'impose en France depuis les lois de décentralisation. L'Etat et ses services déconcentrés, les collectivités territoriales, le tissu associatif et, parfois, les entreprises privées se retrouvent désormais fréquemment pour déterminer les contours et les modalités de l'action publique, dans un nombre varié de domaines. Ce phénomène, nouveau dans notre pays et contraire à sa culture politique traditionnelle, soulève bien des interrogations, que Jean-Pierre Gaudin traite dans cet ouvrage.


Au pays de l'intérêt général, difficile en effet de trouver un fondement à la négociation entre parties et à la contractualisation – surtout quand l'Etat est cocontractant. Dans les pays d'Europe du Nord, les Lumières ont souligné l'importance d'un compromis entre le pouvoir du souverain et la liberté individuelle. En France, elles nous ont légué une " mystique de l'intérêt général " (p. 62). Dans ce contexte, les enjeux d'une ville ou d'un département relèvent par nature des intérêts locaux et ne méritent qu'une attention secondaire. Les grandes écoles de la pensée politique française n'ont d'ailleurs pas logé à meilleure enseigne la question locale : les disciples de Michel Foucault voient dans les équipements de l'Etat " les outils d'une territorialisation du pouvoir central visant à quadriller les éléments de la vie quotidienne et à réduire l'échelon politique à un rôle de relais " (p. 19), tandis que la sociologie politique considère ce niveau comme secondaire et que les marxistes ne l'envisagent qu'à travers la soumission aux intérêts économiques. Comment, dans ce contexte, l'Etat pourrait-il négocier et contractualiser avec les collectivités locales, alors même qu'il est par définition le moteur unique de l'action publique et le centre de toutes les décisions ?


Les années 60, qui sont marquées par le lancement de grands programmes d'aménagement du territoire, n'y sont d'ailleurs guère propices. Jean-Pierre Gaudin souligne combien le mécanisme des subventions nationales " soumet les contributions financières de l'Etat à un ensemble de ratios, de quotas, de programmes-types et de standards définis par les administrations nationales " (p. 22). L'Etat fournit en outre une expertise, via la déconcentration de ses services techniques (les directions départementales de l'équipement, de la jeunesse et des sports…) qui se met en place dès 1964. Il faut donc attendre les années 70 pour voir se mettre en place les premières expériences partenariales, avec notamment les contrats de villes moyennes en 1973 et les contrats habitat et vie sociale en 1977.


L'essor de ce processus va néanmoins être porté par les lois de décentralisation, adoptées en 1982, qui créent les contrats de plan Etat-région, véritable négociation des priorités de l'action publique pour une période quinquennale. Certaines politiques publiques, restées longtemps le pré carré de l'Etat, comme l'éducation nationale ou la police, vont faire, dans les années 80 et 90, l'objet de démarches de contractualisation, afin d'associer plus étroitement les acteurs de terrain à la réalisation des missions de ces administrations. Mais ce sont surtout les nouveaux pans de l'action publique que sont le social, l'environnement et la politique de la ville qui vont le plus se prêter à cette contractualisation nouvelle. Collectivités territoriales et services déconcentrés de l'Etat vont solliciter des réseaux associatifs militants pour développer de nouvelles formes d'action publique, plus proches du terrain et plus conformes aux attentes des bénéficiaires de ces politiques.


Consubstantielle du mouvement de décentralisation amorcé à partir de 1982 et poursuivi jusqu'à une période très récente, la contractualisation participe également d'une volonté de renforcer la participation des citoyens à l'élaboration des politiques publiques. Préconisée par les intellectuels du club Jean-Moulin, dans les années 60, cette " démocratie participative " s'est tout d'abord heurtée à de fortes résistances dans une culture politique marquée par la toute puissance de la volonté générale incarnée par la représentation populaire. Mais elle s'est finalement développée à la faveur d'un renouveau de la philosophie politique. " En filigrane apparaît ici une sensibilité politique qui considère que la démocratie contemporaine pourrait se reconstruire sur un mode procédural. On reconnaît là notamment l'écho lointain des réflexions qui privilégient le déploiement des pratiques de délibération dans l'action publique et mettent en exergue la formulation rationnelle d'arguments (mais aussi leur confrontation explicite) où l'agir communicationnel fonderait la relation entre soi et l'autre ", souligne Jean-Pierre Gaudin (p. 116). Dans la lignée des travaux d'Habermas, la contractualisation apparaît donc comme un facteur de revitalisation de l'action publique.


Cette légitimation philosophique de la démarche contractuelle accompagne le rattachement des démarches contractuelles au concept de gouvernance, généralisé dans les années 90. Il s'agit alors d'encourager la modernisation administrative, avec un meilleur ciblage des destinataires des politiques publiques, grâce à des processus de consultation et de concertation, tout en rationalisant financièrement la prestation de services et en faisant appel, le cas échéant, à des capitaux privés. Beaucoup font alors de la gouvernance et de la contractualisation des éléments constitutifs de la modernité politique, vision donc Jean-Pierre Gaudin s'efforce de démontrer les limites.
Il est certes indéniable que le mouvement de contractualisation a touché l'ensemble des démocraties occidentales. Les Etats fédéraux (Allemagne, Etats-Unis, Canada, Autriche) ou confédéraux (Suisse) ont constitué un terrain propice pour l'essor de cette démarche puisque les Etats fédérés, disposant d'une légitimité forte, étaient à même de négocier les modalités de l'action publique avec l'Etat et d'autres partenaires, économiques ou associatifs. La contractualisation a été également observée dans des Etats plus centralisés, comme la France ou le Royaume-Uni. Fallait-il, dès lors que tous les gouvernements occidentaux y recouraient, en faire l'instrument privilégié et indépassable de la " bonne gouvernance " ? La généralisation du modèle de l'économie de marché et le rôle croissant de l'Union européenne, qui dialogue volontiers avec les collectivités territoriales, plaident encore pour voir dans la contractualisation un standard politique. " Pour parler d'un modèle standard de négociation politique, il aurait fallu qu'il s'agisse d'une seule et même dynamique, aux enjeux et implications identiques d'un pays à l'autre ", affirme toutefois Jean-Pierre Gaudin (p. 104).

Or, les facteurs explicatifs de ce mouvement sont très variables d'un pays à l'autre, notamment le terrain culturel, le degré d'autonomie des collectivités territoriales et les champs de l'action publique concernés par ce mouvement. De surcroît, si la contractualisation s'est surtout développée ces vingt-cinq dernières années, elle a des racines très anciennes. La politique de l'urbanisme en France, entre le 19ème et le 20ème siècles, pourrait par bien des aspects illustrer cette forme de gouvernement.
De plus, Jean-Pierre Gaudin souligne le danger qui consiste à établir un lien d'automaticité entre contractualisation et démocratie. Si, en principe, la recherche du consensus par l'implication des parties prenantes participe bien d'une amélioration du cadre de la décision, la réalité se montre parfois en décalage. Jean-Pierre Gaudin apporte un éclairage particulièrement intéressant sur l'apparition des " technotables ". L'essor des nouvelles politiques publiques (social, urbain, environnement…) a en effet entraîné la création de parcours de formation professionnelle, avec le développement d'outils tels que les revues spécialisées et les colloques qui concourent à légitimer les chefs de projet et chargés de mission, dans les collectivités ou les associations, véritables chevilles ouvrières du mouvement de contractualisation. A la frontière du technicien et du notable, d'où le néologisme forgé par l'auteur, ces acteurs " mobilisent un répertoire de compétences croisant élitisme républicain (niveaux de diplômes et capitaux scolaires), médiation participative (par des affiliations associatives, le bénévolat, le militantisme) et expérience professionnelle (qui prédispose au travail de traduction des différentes logiques d'action) " (p. 224). Mus par l'éthique de projet, ces " technotables " poursuivent également un intérêt personnel, cherchant à valoriser leurs compétences. La contractualisation des politiques publiques peut donc répondre à d'autres logiques que la stricte recherche d'un fonctionnement plus démocratique. " L'inflation des procédures, la multiplication de diagnostics, de consultations, de pré-contrats et de contrats, de suivis, de bilans et d'évaluations n'implique pas d'ouverture réelle du débat à tous les acteurs sociaux potentiellement concernés " (p. 242).


Tout en défendant la légitimité du processus de contractualisation, qui a désormais vaincu les oppositions premières des sociologues, politologues et juristes, Jean-Pierre Gaudin en propose donc une analyse lucide et nous invite à ne pas confondre la démarche et son résultat, et à considérer la contractualisation comme un outil et non comme un fin en soi.

L'auteur

  • Jean-Pierre Gaudin, directeur de recherche au CNRS, professeur des universités à l'IEP d'Aix-en-Provence, est spécialiste des politiques publiques

Quatrième de couverture

Quel est l'avenir des politiques contractuelles ? Ces démarches d'action publique impliquent une négociation explicite des objectifs, des engagements sur des projets conjoints et une coopération financière dans un calendrier précis. Il s'agit moins d'obligations juridiques que d'engagements politiques.
Cet ouvrage en propose une synthèse et souligne l'ampleur de leurs développements récents. Les politiques publiques contractuelles ont d'abord concerné la politique de la ville, l'aménagement, le développement économique local et les politiques culturelles. Puis elles sont intervenues largement dans des secteurs aussi différents que la santé et la politique universitaire, la formation ou les politiques sociales. Même des domaines régaliens comme la justice et la police sont concernés.
Doit-on considérer ces contrats comme des bricolages institutionnels temporaires ? Ou bien faut-il y voir une manière prospective de concilier souci de performance et esprit de négociation ? Adaptabilité, coopérations nouvelles entre acteurs publics et privés, capacité à structurer des partenariats entre niveaux de gouvernement constituent leurs principaux atouts. Mais opacité décisionnelle, irresponsabilité, coûts collectifs de décision et de gestion en sont les discutables contreparties.