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Repenser l'Etat

Philippe Aghion, Alexandra Roulet
Seuil
Il y a de nos jours un profond scepticisme à l’égard de l’action de l’Etat, que la crise financière récente n’a pas écarté. Or, la mondialisation du commerce et des investissements, ainsi que la révolution des technologies de l’information, nous obligent à réaffirmer le rôle de la puissance publique, en la réinventant cependant. L’Etat moderne est un Etat qui ne nie pas les forces du marché, mais qui les stimule en s’appuyant sur l’innovation pour répondre aux défis de la mondialisation. Cet Etat repensé a plusieurs priorités, notamment celles d’investir dans le capital humain et la matérialisation des idées nouvelles grâce à des politiques industrielles ciblées, d’assurer contre les risques liés à la précarisation du travail et aux aléas économiques et financiers, de garantir le contrat social à l’aide d’une fiscalité plus juste et plus efficace, et de consolider la démocratie qui est favorable à la croissance économique.

L'ouvrage

Investir dans le capital humain et la matérialisation des idées nouvelles.L'investissement dans le capital humain est avant tout un investissement dans l’éducation dont la nécessité s’impose, aussi bien à l’université que dans l’enseignement primaire et secondaire. Mais consacrer des dépenses suffisantes à l’éducation ne dispensent pas de réaliser un certain nombre de réformes plus qualitatives (en d’autres termes, l’amélioration de la qualité de l’éducation n’est pas seulement une question de moyens). Ces réformes visent à doter les établissements scolaires de structures de gouvernance nécessitant d’accroître l’autonomie des établissements, d’octroyer aux parents un droit de contrôle sur le fonctionnement de l’école, et d’offrir la liberté de choix de l’école aux usagers du système éducatif. Elles consistent aussi à repenser la pédagogie. D’une manière générale, les méthodes pédagogiques en vigueur en France demeurent encore trop « verticales », c’est-à-dire que l’enseignant fait cours très souvent devant des élèves réduits pour l’essentiel à prendre des notes. Or, les méthodes « horizontales », notamment en vigueur dans les pays du nord de l’Europe, qui consistent à s’appuyer sur des productions d’élèves, à demander à ceux-ci de prendre part à des jeux ou à des discussions, et aussi d’élaborer des projets personnels, semblent offrir des performances tout à fait appréciables (comme en témoigne le cas de la Suède). Par ailleurs, les méthodes pédagogiques horizontales ont des effets sur l’ensemble du corps social qui dépassent de loin la sphère éducative : le niveau de confiance dans la population est plus élevé, le civisme est plus important, et l’organisation des entreprises est plus décentralisée, avec une délégation plus forte de l’autorité et des relations de travail plus coopératives.

L’investissement dans le capital humain est aussi un investissement dans la santé. Il revient à l’Etat de prendre en charge la majeure partie des dépenses de santé, notamment pour des raisons d’équité et du fait de l’existence d’externalités générées par ces investissements. L’amélioration de l’efficacité des dépenses de santé est également une priorité. La comparaison de la structure des dépenses par pays selon leur espérance de vie montre que ce résultat peut être obtenu en dépensant moins en salaires de médecins spécialistes, et plus en infirmières, scanners et IRM, ainsi qu’en donnant la priorité à la médecine hospitalière par rapport à la médecine de ville. Comme pour l’éducation, il semble bien qu’une plus grande décentralisation permette de réduire considérablement les coûts administratifs des services publics.

S’il faut améliorer le capital humain de la population française pour obtenir des répercussions positives sur la productivité et la croissance, il n’en demeure pas moins que le vieillissement est tel qu’une politique d’intégration et d’immigration audacieuse s’avère également indispensable (la proportion des plus de 60 ans devrait passer de 21,5% en 2007 à plus de 30% en 2035). Pour stabiliser le ratio de dépendance (rapport entre les plus de 65 ans et le groupe des 15-64 ans), on estime généralement qu’un flux migratoire annuel net de l’ordre de 200 000 personnes est nécessaire (deux fois plus qu’aujourd’hui). Cela suppose la mise en place d’une politique d’intégration réussie, qui passe par un investissement massif dans l’éducation des enfants et des parents (à l’image de la Suède qui incite ses enseignants à choisir des zones à forte population immigrée en proposant des salaires élevés et une réduction du nombre d’élèves par classe), le ciblage de la politique d’intégration sur les étudiants étrangers des deuxième et troisième cycles universitaires, une politique d’immigration qui n’ignore pas les règles de la solidarité internationale, et un éclairage nouveau de la question de la régularisation des immigrés en situation irrégulière.

Education, santé, immigration, sont donc des domaines dans lesquels l’Etat doit investir massivement pour favoriser l’éclosion de nouvelles idées. Cependant, puisque la matérialisation des idées repose sur les entreprises, la puissance publique a aussi un rôle crucial à jouer pour orienter l’innovation, et ce rôle suppose que l’on repense la politique industrielle. En effet, alors qu’en France, l’Etat a engagé des politiques industrielles vigoureuses pour promouvoir de nouvelles activités au cours des Trente glorieuses (notamment en matière aéronautique, ferroviaire, informatique, etc.), on a constaté depuis les années 1980 que l’opinion a basculé en faveur de politiques indifférenciées qui, au lieu de soutenir telle ou telle industrie, visent à améliorer l’environnement économique dans lequel opèrent toutes les entreprises (libéralisation des marchés des biens et des services, recherche de la stabilité économique et financière). Or, si la politique de la concurrence est une bonne chose, elle doit être couplée avec une politique industrielle ciblée pour produire toute son efficacité. C’est ainsi que de nombreuses études récentes montrent que le ciblage des aides de l’Etat est très favorable à la croissance quand il s’applique aux secteurs les plus compétitifs de l’économie. Cela revient à faire en sorte que la politique industrielle soit pilotée de façon à favoriser la concurrence au sein de chaque secteur, plutôt que de se concentrer sur une entreprise « championne ».

Assurer contre le risque

Dans les sociétés mondialisées, les risques auxquels les individus sont exposés sont multiples, qu’il s’agisse des risques liés au chômage et à la précarisation du travail, des risques liés à l’environnement, ou encore des risques liés aux fluctuations économiques.

Concernant la sécurité du travail, la situation de la France semble extrêmement critique. D’après une enquête européenne, seuls 54% des Français considèrent que leur emploi est sûr, contre 73% au Danemark. Il est vrai que les Danois bénéficient d’un système de flexisécurité, qui repose sur trois piliers : une plus grande flexibilité dans les règles d’embauche et de licenciement, une grande générosité dans l’indemnisation du chômage, et des politiques actives de l’emploi visant à accroître les compétences des chômeurs de longue durée afin de faciliter leur retour vers l’emploi. Certes, la flexisécurité à la danoise n’est pas mécaniquement transposable en France en raison des spécificités culturelles propres à chaque pays, mais l’on devrait s’en inspirer, notamment au niveau des règles qui gouvernent le dialogue social. En effet, la politique active de l’emploi au Danemark doit beaucoup à l’existence d’un dialogue social constructif, lui-même facilité par une syndicalisation massive (taux de syndicalisation de 70% au Danemark). Pour renforcer le dialogue social, la France doit prendre un certain nombre de mesures. Pour accroître le taux de syndicalisation, il faudrait associer à l’adhésion syndicale certaines prestations comme la gestion de l’assurance chômage, promouvoir la présence de représentants salariés dans les conseils d’administration. Il conviendrait également de réduire le champ d’application du droit réglementaire au profit du droit conventionnel et de la pratique des contrats pour laisser aux partenaires une plus grande place dans la définition et l’élaboration des normes sociales (voir à ce sujet le rapport du Conseil d’analyse économique de Jacques Barthélémy et Gilbert Cette « Refondation du droit social : concilier la protection des travailleurs et l’efficacité économique », 2010). Enfin, repenser le droit du travail permettrait de minimiser les effets négatifs d’une rupture du contrat pour l’employé (renforcement des droits des salariés).

Une autre caractéristique de l’économie mondialisée est la récurrence des crises macroéconomiques et financières. Pour protéger les individus et les entreprises contre les fortes fluctuations de l’activité économique, l’Etat doit appliquer des politiques contra-cycliques dont l’objectif vise à corriger le cycle en relançant l’économie en période de récession et en appuyant sur la pédale du frein en période d’expansion (Exemples : la politique fiscale contra-cyclique augmente les déficits publics en période de récession, et les réduit en période prospère ; la politique monétaire réduit le taux d’intérêt quand la situation économique se détériore, et l’augmente quand elle redémarre). La mise en œuvre de telles politiques contra-cycliques exige de dépasser à la fois le paradigme keynésien qui mise sur une relance de la demande et le paradigme ultralibéral qui prône une intervention minimale de l’Etat (baisse des impôts et des dépenses publiques). Ces politiques revendiquent un rôle important de l’Etat, mais en remplaçant l’augmentation indifférenciée de la dépense publique par la mise en place de stabilisateurs automatiques s’appliquant aux investissements dans l’innovation et la formation (politique d’inspiration schumpetérienne).

Source d’externalités négatives, la dégradation de l’environnement et le réchauffement climatique nécessitent de mettre en œuvre des modalités d’action de la puissance publique spécifiques, notamment pour réduire la production des secteurs polluants et encourager l’innovation verte. Ces politiques devraient privilégier deux instruments : la taxe carbone et un système de subventions incitant les entreprises à orienter les activités de recherche et de développement vers la réalisation de nouvelles technologies propres. Jusqu’à présent, les subventions directes à l’innovation verte sont un outil peu utilisé par les pouvoirs publics. Quant à la taxe carbone, elle est actuellement trop faible dans la plupart des pays européens pour avoir une quelconque efficacité.

Promouvoir une fiscalité plus juste

L’efficacité d’un système fiscal peut s’appréhender à partir de deux critères : l’équité de la distribution des revenus après impôts, et la préservation des incitations à l’innovation.

Le coefficient de Gini, dont les valeurs sont comprises entre 0 et 1, permet de comparer le caractère plus ou moins équitable des différents systèmes fiscaux. (Un coefficient de Gini après impôts et transferts égal à 0 correspond à un système totalement égalitaire où tout le monde a le même revenu après redistribution ; un coefficient égal à 1 signifie à l’autre extrême que toute la richesse est possédée par une seule personne). La comparaison des différents pays révèle que les pays scandinaves sont les plus équitables (coefficient de 0,23 au Danemark et en Suède), suivis de la France (0,28), de l’Allemagne (0,35) et des Etats-Unis (0,38).

Pour comparer les performances des différents pays en matière d’innovation, on utilise les données sur le nombre de brevets et la croissance de la productivité. Ces données révèlent la même hiérarchie, avec les pays scandinaves en tête. Les gains de productivité sont de l’ordre de 2% par an pour la Finlande et de 1,2% pour la Suède sur la période 2000-2009, tandis qu’en France la productivité a à peine augmenté (0,2% par an) sur la même période. Le nombre de brevets triadiques (brevets déposés à l’office des brevets européens, américains et japonais) est actuellement deux fois plus élevé en Finlande qu’en France, et trois fois plus élevé en Suède qu’en France.

Les performances recensées ci-dessus en matière de fiscalité incitent à mettre en relief les caractères des systèmes sociaux scandinaves. Ces pays se caractérisent par des prélèvements obligatoires élevés et fortement progressifs. Le ratio entre recettes fiscales totales et PIB est de 48% pour le Danemark, 46% pour la Suède, tandis qu’il n’est que de 42% en France, 37% en Allemagne, et 36% au Royaume-Uni. Par ailleurs, le taux marginal de l’impôt sur le revenu s’appliquant à la tranche supérieure avoisine les 50% (55% en Suède). De plus, les différents pays scandinaves ont tous réformé leurs systèmes fiscaux au cours des vingt-cinq dernières années pour converger vers un système « dual » dans lequel les revenus du travail sont soumis à des taux d’imposition progressifs alors qu’un taux forfaitaire s’applique pour les revenus du capital. Par exemple, en Suède, les deux mesures de la réforme fiscale de 1991 ont consisté d’une part à abaisser significativement le taux marginal de la tranche supérieure de l’impôt sur le revenu, passant de 88% à 55%, et d’autre part à privilégier un taux d’imposition forfaitaire de 30% pour les revenus du capital, au lieu de l’imposition progressive en vigueur jusque-là. De même, en 1993, la Finlande a aussi opté pour un taux forfaitaire d’imposition des revenus du capital.

On peut tirer de l’exemple des pays scandinaves quelques enseignements intéressants dans la perspective de la réforme de la fiscalité française. En premier lieu, puisque les pays scandinaves nous apportent la démonstration qu’un poids de prélèvements obligatoires élevé n’est pas en soi un obstacle à l’innovation, rien n’exclut une augmentation de l’impôt en France, à condition bien sûr que l’on puisse augmenter le consentement à celui-ci. Or, s’il faut en croire une étude récente (Philippe Aghion, Alexandra Roulet, Guido Tabellini, Fabrizio Zilibotti, « Notes on Tax Monitoring and Tax Ethics », Mimeo Harvard, novembre 2010), l’augmentation du consentement à l’impôt se produit quand on renforce le contrôle fiscal. Il est donc possible d’influencer la culture française par rapport à l’impôt en mettant en place une politique crédible de collecte des impôts, avec des probabilités dissuasives de contrôles fiscaux. En second lieu, la réforme de la fiscalité française exige que l’on mette fin aux niches fiscales. A titre d’illustration, il est clair que la réduction de la TVA dans le BTP et la restauration n’a pas produit les effets escomptés. Dans son rapport d’octobre 2009, le Conseil des prélèvements obligatoires chiffrait à 6 000 le nombre d’emplois créés par le dispositif, ce qui représente un coût moyen par emploi de 500 000 euros. De même, la défiscalisation des heures supplémentaires a eu des effets négligeables sur l’emploi et l’équilibre macroéconomique, alors que son impact budgétaire est de 2,9 milliards d’euros en matière d’allègements de charges et de 1,3 milliard d’euros en matière d’exonération d’impôt sur le revenu. Un troisième point est de reconsidérer la question des droits de succession, puisque les prélèvements sur les héritages n’ont pas cessé de diminuer depuis 2005. Or, une telle évolution est à la fois problématique sur le plan éthique (n’est-il pas préférable de redistribuer les cartes à chaque génération ?) et en même temps un frein à la croissance, car les héritiers ont d’autant plus tendance à limiter leur offre de travail que l’héritage est important. Enfin, pour favoriser l’émergence d’un consensus social qui fait tellement défaut dans la France d’aujourd’hui, le plus important serait sans doute de mettre en place un système « dual » du type suédois ou finlandais évoqué plus haut, avec une imposition fortement progressive des revenus du travail et une imposition à taux constant sur les revenus du capital.

Consolider la démocratie

Comme tous ses partenaires de l’OCDE, la France est une démocratie. Cependant, toutes les démocraties de l’OCDE ne sont pas équivalentes, et certains systèmes institutionnels sont moins démocratiques que d’autres. C’est ainsi que de nombreux travaux de recherche attribuent la note 10 sur 10 à toutes les démocraties de l’OCDE, sauf la France, qui n’obtient que 9 sur 10 à cause de la puissance jugée excessive de son pouvoir exécutif (voir l’indicateur « Polity IV » conçu à partir de trois critères : le recrutement de l’exécutif, les contre-pouvoirs de l’exécutif, et la participation politique des citoyens). De même, quand on évalue le degré de démocratie par le « contrôle de la corruption » (indicateur qui évalue pour l’essentiel à quel point le pouvoir public est utilisé à des fins privées et dans quelle mesure il y a captation de l’Etat par les élites et les intérêts privés), la France se situe également en queue de peloton, avec les Etats-Unis et le Japon, loin derrière l’Allemagne, le Royaume-Uni, le Canada et les pays scandinaves.

Or, il y a toutes les raisons de penser que la démocratie est bonne pour la croissance économique. Une première raison est que davantage de démocratie et de décentralisation dans la gouvernance d'un pays stimule la créativité des individus et favorise l’émergence de nouveaux paradigmes. En effet, dans les pays développés, le moteur de la croissance est l’innovation de pointe (« innovation à la frontière technologique »), et il semble bien que l’organisation démocratique encourage cette forme d’innovation, à la différence des pays moins développés, où la croissance est davantage tirée par l’imitation technologique et l’accumulation de capital. Une deuxième raison est qu’un système politique démocratique est un système moins corrompu, dans lequel les lobbies exercent une moindre influence sur les gouvernants. Mancur Olson (The Rise and Decline of nations, New Haven, Yale University Press, 1982) a ainsi expliqué le déclin de l’économie anglaise au début du XXème siècle par le fait que les grandes entreprises issues de la révolution industrielle, constituées en groupes de pression, avaient réussi à obtenir du gouvernement britannique des mesures restreignant l’entrée de nouveaux concurrents sur leurs marchés. Plus récemment, aux Etats-Unis, il est clair que la somme des budgets des différents groupes d’intérêt se compte chaque année en milliards de dollars. La troisième raison est que la démocratie permet d’éviter que des politiques d’intérêt ciblées ne se traduisent par des comportements de favoritisme ou de clientélisme de la part des gouvernements qui les mettent en œuvre, comme par exemple quand le bénéfice de la politique industrielle sert en premier lieu des proches du pouvoir.

Puisque la démocratie est bonne pour la croissance, et que la France souffre par ailleurs d’un certain déficit démocratique, comment renforcer la démocratie française ? D’après Aghion et Roulet, deux leviers importants peuvent être actionnés. Le premier levier est le renforcement du pouvoir des médias. De fait, on constate de nos jours que l’indépendance des médias français souffre de deux facteurs : le premier étant que les médias français sont détenus par des groupes industriels proches du pouvoir, le second étant que les penchants politiques des propriétaires des médias ne sont pas sans conséquences sur les lignes éditoriales (sur ces deux points, le contraste avec l’Allemagne est frappant). Le deuxième levier est l’évaluation des politiques publiques. Il est en effet très regrettable que la France, à la différence de ce qui se passe dans de nombreux pays de l’OCDE, n’ait pas développé une véritable culture de l’évaluation des politiques publiques. Certes, il existe des instances d’évaluation comme la Cour des comptes et l’Inspection générale des finances, mais il serait tout de même préférable que l’évaluation des politiques publiques soit confiée à des organes indépendants de l’exécutif et dotés de moyens importants, à l’image de ce qui se fait dans le monde anglo-saxon (comme le Government Accountability Office et le Congressional Budget Office aux Etats-Unis, ou le National Audit Office et le Public Accounts Committee au Royaume-Uni).

L'auteur

Philippe Aghion est professeur d’économie à l’Université de Harvard. Spécialiste de la croissance et de l’innovation, il vient de publier L’Economie de la croissance (Economica, 2010).

Alexandra Roulet, ancienne élève de l’Ecole normale supérieure, prépare un Ph.D. d’économie à l’université de Harvard. Elle est membre du comité de rédaction de la revue Regards croisés sur l’économie et lauréate d’une bourse Arthur Sachs pour l’année 2011-2012.

Table des matières

Introduction

Dépasser le keynésianisme

La réponse conservatrice et néolibérale : moins d’Etat

« Plus d’Etat autrement »

Dépasser le blairisme

Réformer l’Etat pour mobiliser nos atouts

 

Chapitre premier : Investir dans les idées

Investir dans l’éclosion des idées

Investir dans la santé

Augmenter les flux migratoires nets

Nouvelles idées, nouvelles entreprises

Réinventer la politique industrielle

 

Chapitre 2 : Domestiquer le risque : l’Etat assureur

Déprécariser le travail

Stabiliser l’économie

Innovation et défi climatique

 

Chapitre 3 : Réformer la fiscalité

Les objectifs d’une réforme fiscale

Les systèmes fiscaux scandinaves

Jusqu’où augmenter l’impôt ?

Comment augmenter le consentement à l’impôt ?

Réformer la fiscalité française

 

Chapitre 4 : Approfondir la démocratie

Peut-on mesurer la démocratie ?

Démocratie et croissance

Médias et démocratie

L’évaluation des politiques publiques

Conclusion

Quatrième de couverture

Alors que la crise financière a remis en cause la toute-puissance des marchés et les politiques de dérégulation, les citoyens n’ont jamais eu aussi peu confiance en l’Etat. A peine conjuré l’effondrement général, on a vu divers gouvernements européens, ainsi que le Congrès américain, prôner à nouveau un Etat minimal. Pourquoi la crise n’a-t-elle pas eu raison du profond scepticisme à l’égard de l’Etat ?

Au « moins d’Etat » néolibéral, ce livre répond qu’il faut « plus d’Etat autrement ». La mondialisation et la révolution des technologies de l’information nous obligent à réaffirmer le rôle de la puissance publique, mais en la réinventant. Etat qui investit dans la croissance et l’innovation, Etat garant du contrat social, Etat protecteur dans un monde plus incertain, Etat impartial : telles sont les lignes de force du nouveau pacte social-démocrate que ce livre propose.