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L'Europe élargie : enjeux économiques

Marie-Luise HERSCHTEL
février 2004
Presses de Sciences Po
"Le 1er mai, dix pays de l'Europe balte, centrale et orientale adhèrent à l'Union européenne. La portée historique et politique de l'événement est de premier ordre. Cet élargissement est aussi un bouleversement en nombre et un enjeu institutionnel de taille. Il faut, en effet, réussir l'unité dans la diversité. Mais un défi inquiète les populations de l'Union : la dimension économique et financière. L'élargissement ouvre certes de nouveaux marchés accessibles aux membres actuels et futurs de l'Union. L'intensification des échanges est porteuse de croissance. Les avantages économiques pour les pays adhérents seront considérables. Ils sont censés compenser largement les coûts significatifs occasionnés par leur transition économique. Cependant, selon un consensus bien établi, ces avantages ne seront que modestes pour les membres actuels de l'Union. Celle-ci supporte pourtant des coûts accrus, entraînés par la mise à niveau économique des futurs membres. De quelle importance sont ces coûts? Seront-ils à terme équilibrés par les bénéfices escomptés? Quels Etats membres, quelles régions, quels secteurs d'activité et quels individus seront les gagnants et les perdants du processus d'intégration? Les craintes de délocalisation d'activités et de migration de main-d'œuvre sont-elles justifiées? L'Union actuelle, qui peine à relever le défi de la mondialisation, en porte-t-elle une responsabilité? A ces questions et à bien d'autres, ce livre apporte quelques réponses."

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L'ouvrage :

L'Union européenne compte depuis le 1er mai 2004 dix nouveaux membres. A l'exception de Malte et Chypre, dont le poids économique et démographique est très modeste, ces pays nouvellement intégrés sont issus de l'Europe dite "de l'Est", anciennement socialiste (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie). Ainsi, l'UE se trouve placée face à son histoire récente, le XX° siècle jusqu'à la chute du mur de Berlin en 1989. Surtout, elle affronte les défis de l'avenir, politiques et institutionnels, scientifiques et techniques, sociaux et économiques. Pour symbolique qu'elle soit, cette date du 1er mai 2004 ne s'apparente nullement à un " big bang " dont l'UE sortirait transfigurée. Sans en minimiser les enjeux, Marie-Luise Herschtel nous rappelle quels sont les risques et les chances, les coûts et les bénéfices à attendre de cette nouvelle étape de la construction européenne. 

L'auteur entend cadrer le débat en rappelant que la discussion sur les mérites et les inconvénients suppose admise l'idée que le non-élargissement eût été une perspective de toute évidence fâcheuse. Contraire au sens de l'histoire, elle aurait induit des périls et des handicaps redoutables. Dès lors, la question est moins de s'interroger sur le bien-fondé de l'élargissement que sur ses modalités. Le constat selon lequel les nouveaux entrants vont augmenter la population de l'UE de 20% et son PIB de seulement 5% pose brutalement les termes du débat. Les éléments à considérer sont plus nombreux et complexes.

Les justes proportions du cinquième élargissement

Impliquant dix pays, ce nouvel élargissement de l'UE à 25 membres est en apparence le plus ambitieux jamais entrepris après les adhésions du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni (1973), de la Grèce (1981), de l'Espagne et du Portugal (1986), de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède (1995). En fait, les dix pays concernés par ce cinquième élargissement représentent un PIB cumulé à peu près équivalent à celui des Pays-Bas. Leur population globale, de l'ordre de 75 millions d'individus, est pour moitié le fait de la Pologne et de ses 38,6 millions d'habitants. Seules la République tchèque et la Hongrie dépassent (à peine) les 10 millions d'habitants. Les moins peuplés parmi les dix nouveaux entrants, Chypre et Malte, n'atteignent pas le million de ressortissants (respectivement 800 000 et 400 000 habitants environ).

A l'aune des échanges commerciaux, le poids de ces pays face à l'UE apparaît encore relativement faible. Bien qu'ils aient crû sensiblement depuis 1989, ces échanges représentent en effet 1% du PIB de l'Europe des 15 et 4% de ses échanges extérieurs. En termes budgétaires aussi, les ordres de grandeur incitent à relativiser l'ampleur de cet élargissement. Marie-Luise Herschtel rappelle que " les sommes en jeu pour l'élargissement ne représentent qu'une petite fraction du budget européen, et celui-ci ne pèse pas lourd par rapport aux budgets nationaux ".

Outre les grandeurs en jeu, les efforts consentis par les pays candidats comme les procédures et les garde-fous prévus par l'UE elle-même limitent grandement les risques de cette avancée de la construction européenne.

Une adhésion activement préparée

Les critères de convergence appliqués aux nouveaux adhérents apparaissent plus sévères que ceux appliqués dans le cadre des élargissements précédents. D'ailleurs, les Etats intégrant l'UE aujourd'hui sont en quelque sorte des "finalistes" parmi un certain nombre de pays candidats dont les moins préparés doivent encore patienter. C'est le cas de la Roumanie et de la Bulgarie pour lesquelles une adhésion est seulement envisagée en 2007. C'est aussi le cas des pays de l'ex-Yougoslavie (hormis la Slovénie), de la Turquie et de l'Albanie auxquels est proposé un calendrier plus ou moins précis portant sur des négociations et non sur l'adhésion proprement dite.

La capacité des pays intégrés le 1er mai 2004 a été appréciée à l'aune de ce que l'on appelle "l'acquis communautaire" lequel prend la forme d'un épais document de 80 000 pages structuré en 31 chapitres abordant quelque 24 000 sujets. Les négociations bilatérales, chapitre après chapitre, se sont révélées parfois difficiles mais ont abouti. Fût-ce au prix de certaines dérogations.

Parallèlement, les progrès accomplis par ces pays ont fait l'objet d'une évaluation méthodique. Pour le seul aspect économique, degré de libéralisation des prix et des échanges, efficacité du système juridique, notamment en matière de propriété industrielle, lutte contre la corruption, développement des infrastructures et des réseaux de communication, efforts en matière de formation ou encore performance du système financier ont été passés au crible. Quant à la croissance, ces pays ont connu sur l'ensemble de la décennie 90 une expansion suffisamment soutenue pour rattraper voire dépasser les niveaux de production observés en 1989. Il en fut ainsi de la Pologne, de la Hongrie, de la Slovaquie et de la Slovénie. Le rythme de croissance observé entre 1996 et 2002 a été supérieur dans ces pays nouvellement accueillis à ce qu'il a été dans l'UE elle-même. D'un point de vue global toujours, les nouveaux arrivants ont paru mieux résister au ralentissement de l'économie mondiale observé depuis 2002.

En ce qui concerne les échanges commerciaux, les relations commerciales entre pays de l'Union européenne et ex-pays de l'Est ont fait l'objet d'accords aux termes desquels le libre-échange a été progressivement généralisé. Ainsi, au 1er janvier 1997, la totalité des droits de douanes applicables aux importations de ces pays vers l'UE avait disparu. Réciproquement, au 1er janvier 2002, plus aucun droit de douanes n'était appliqué à l'exportation des produits industriels de l'UE vers ces pays. A cet égard non plus, le 1er mai 2004 ne s'apparente pas à un saut dans l'inconnu.

Les pays nouvellement adhérents ont enfin bénéficié jusqu'à leur adhésion d'aides à la pré-adhésion. Entre 1990 et 2003, ces aides ont représenté près de 20 milliards d'euros.

En résumé, si la mise à niveau économique est loin d'être achevée, elle est du moins en bonne voie. Recul de l'inflation, amélioration de la productivité et stabilisation des taux de chômage en donnent des indices plus ou moins encourageants selon les pays.

De nombreux garde-fous

Selon l'Agenda 2000, le budget de l'UE ne devra pas dépasser 1,27% du PIB de l'ensemble des pays membres d'ici 2006. Dans ce cadre général, les crédits d'engagement accordés aux nouveaux membres pour la période 2004-2006 ont été fixés, en octobre 2002, à la suite d'âpres négociations, à 40,85 milliards d'euros. L'élargissement se trouve ainsi sévèrement encadré quant aux engagements financiers. Ce qui a fait dire à Jean-Dominique Giuliani, président de la Fondation Robert Schuman, qu'il s'agissait d'un " plan Marshall en miniature ".

Outre l'aspect budgétaire global, beaucoup parmi les sujets les plus sensibles liés à l'élargissement ont fait l'objet de mesures propres à prévenir toute dérive. Par exemple, en ce qui concerne les flux de main d'œuvre internes à l'Europe élargie, certains membres de l'Europe des 15, ont obtenu à titre transitoire de restreindre l'accès à leur marché du travail. L'éventualité d'un afflux soudain et massif de main d'œuvre reste de toute façon très peu probable. Redouté, déjà, lors de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, il ne s'est pas produit. Dans le même ordre d'idées, la crainte des délocalisations doit être modérée. Les investissements les plus considérables ont en effet d'ores et déjà été réalisés. En outre, ces investissements contribuent à moderniser les pays d'accueil, à relever leur niveau de vie, les attentes en matière de protection sociale, à stimuler le revenu global et partant à ouvrir de nouveaux débouchés aux entreprises de l'Europe des 15 elles-mêmes.

Enfin, les traités d'adhésion comportent une " clause générale de sauvegarde " susceptible de répondre aux difficultés économiques d'un secteur ou d'une zone géographique particulière. Pareillement, des mécanismes sont prévus en cas de manquement caractérisé des nouveaux membres à leurs engagements, notamment en ce qui concerne le fonctionnement de leur marché intérieur.

De sorte que le 1er mai ne doit pas être considéré comme un basculement brutal au plan économique ou social. Au plan institutionnel non plus : diverses dispositions transitoires ont été prises qui s'apparentent à une forme d'initiation aux institutions de l'UE. Par exemple, les pays nouvellement intégrés se sont vus accorder jusqu'à cette date un statut d'observateur actif qui leur a permis de  s'exprimer au Conseil comme au Parlement européen et dans les comités d'experts.

Ainsi donc l'élargissement à 25 pays pourrait engendrer des perturbations locales mais probablement pas de bouleversements, ni pour les nouveaux entrants ni pour les 15. En revanche, cet élargissement devrait renforcer la nécessité de régler des problèmes préexistants. C'est le cas des mécanismes de décision. C'est également le cas des réformes à mener en matière de fonds structurels d'une part et de politique agricole commune (PAC) d'autre part. Les pays qui aujourd'hui bénéficient le plus largement de ces politiques risquent d'être pénalisés par les ajustements rendus nécessaires par l'élargissement, surtout dans un cadre budgétaire restrictif. Ce qui sera accordé aux nouveaux entrants devra d'une manière ou d'une autre être prélevé sur ce qui était jusqu'à présent accordé aux principaux pays bénéficiaires, la France et l'Allemagne notamment sur le plan agricole, l'Espagne entre autres concernant les fonds structurels. Or, la réforme de la politique agricole commune est comme attendu laborieuse et les règles d'attribution des fonds structurels après l'intégration des nouveaux pays suscitent de nombreuses questions.

Il demeure que " l'élargissement à dix petits pays (…) ne créera ni ne résoudra aucun problème de fond ". En outre, ce nouvel élargissement ne peut être réduit à un processus strictement interne à l'Europe mais doit être considéré comme un élément au sein d'un jeu bien plus vaste : la mondialisation en marche. Marie-Luise Herschtel considère pour sa part cet élargissement comme " un épiphénomène de la libéralisation mondiale des échanges ". Au-delà, la construction européenne doit être envisagée dans l'évolution à moyen et long termes des rapports de forces avec d'autres puissances mondiales, Etats-Unis et Chine en premier lieu. Or, en termes de croissance économique comme de dynamisme démographique, l'apport des dix nouveaux pays paraît bien insuffisant à inverser les projections que l'on peut faire pour apprécier le poids de l'Europe dans le monde à horizon de quelques décennies.

L'auteur :

Spécialiste de la question européenne, Marie-Luise Herschtel a enseigné l'économie dans plusieurs universités parisiennes. Elle travaille pour le compte de divers organismes internationaux.

Sommaire :

INTRODUCTION

Chapitre 1. UNE ADHESION SEMEE D'EMBUCHES

Dix pays sur la ligne d'arrivée
Un corset pour l'aide aux futurs pays membres
Un coût d'adhésion modeste pour 2004-2006
Une structure de soutien insuffisamment dynamisante
Les clés de l'adhésion : les critères de Copenhague
Une évaluation méthodique des progrès de transition
Une adhésion sous condition
Des mesures transitoires pour panser les plaies
Un dispositif spécifique de sauvegardes
A quand un passage à l'euro ?

Chapitre 2. LES EFFORTS DE LA TRANSITION

Le soutien pour la pré-adhésion
Des progrès de transition décisifs
Une intégration commerciale réussie
Une croissance forte mais fragile
Le recul de l'inflation et l'amélioration de la productivité
Une croissance dopée par les investissements directs étrangers
Une transition au prix de taux de chômage élevés
Des disparités de revenus encore considérables
Des handicaps sur le chemin vers l'euro
Des carences dans la mise aux normes communautaires

Chapitre 3. L'EUROPE ELARGIE : ATOUTS ET RISQUES ECONOMIQUES

Les enjeux
Les échanges commerciaux : des perspectives de croissance
Avantages et risques des investissements directs à l'Est
Les migrations : un coût ou une chance ?
Les menaces de l'élargissement, reflet des insuffisances de l'Europe

Chapitre 4. LES DEFIS BUDGETAIRES DANS LA DECENNIE A VENIR

La problématique
L'environnement incertain du débat financier 2007-2013
Les perspectives d'augmentation des transferts structurels vers les pays adhérents
Les obstacles à une réforme des actions structurelles
Pistes de réforme de la politique structurelle
Elargissement et politique agricole commune
L'élargissement et la réforme 2003 de la PAC
Les autres politiques communautaires face à l'élargissement

Conclusion

Bibliographie

- Quatrième de couverture -

"Le 1er mai, dix pays de l'Europe balte, centrale et orientale adhèrent à l'Union européenne. La portée historique et politique de l'événement est de premier ordre. Cet élargissement est aussi un bouleversement en nombre et un enjeu institutionnel de taille. Il faut, en effet, réussir l'unité dans la diversité. Mais un défi inquiète les populations de l'Union : la dimension économique et financière.
L'élargissement ouvre certes de nouveaux marchés accessibles aux membres actuels et futurs de l'Union. L'intensification des échanges est porteuse de croissance. Les avantages économiques pour les pays adhérents seront considérables. Ils sont censés compenser largement les coûts significatifs occasionnés par leur transition économique.

Cependant, selon un consensus bien établi, ces avantages ne seront que modestes pour les membres actuels de l'Union. Celle-ci supporte pourtant des coûts accrus, entraînés par la mise à niveau économique des futurs membres. De quelle importance sont ces coûts ? Seront-ils à terme équilibrés par les bénéfices escomptés ? Quels Etats membres, quelles régions, quels secteurs d'activité et quels individus seront les gagnants et les perdants du processus d'intégration ? Les craintes de délocalisation d'activités et de migration de main-d'œuvre sont-elles justifiées ? L'Union actuelle, qui peine à relever le défi de la mondialisation, en porte-t-elle une responsabilité ?
A ces questions et à bien d'autres, ce livre apporte quelques réponses."