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Les Politiques de l'emploi

Christine Erhel
PUF, coll. "Que sais-je ?"
Si les interventions dans le cadre des politiques de l’emploi sont aujourd’hui largement installées parmi les outils des politiques publiques, il n’en reste pas moins que leurs contours ne sont pas toujours très nets. Ces politiques continuent en effet de souffrir d’un défaut de légitimité théorique. Alors que l’analyse néoclassique les cantonne dans un rôle de correction des imperfections des marchés, l’analyse keynésienne affirme que le plein-emploi est principalement du ressort de la politique macroéconomique.

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L’ouvrage

Pour éclairer les débats, l’ouvrage s’attache à croiser l’approche historique, qui permet de clarifier les fondements des dispositifs existants, l’approche économique qui met en évidence les effets potentiels des mesures, et l’approche de la science politique qui révèle la source des changements de la politique de l’emploi. Ces approches sont mises dans une perspective comparative, parce que la politique de l’emploi est un domaine où la référence aux exemples étrangers est devenue très prégnante.

Définition des politiques de l’emploi

La définition la plus couramment admise des politiques de l’emploi est celle que propose l’OCDE depuis 1985 dans ses Perspectives de l’emploi (reprise par Eurostat depuis 1998) et qui repose sur deux grands principes :

  • tout d’abord, elle ne retient que des politiques ciblées, c’est-à-dire des politiques qui bénéficient à des groupes en difficulté sur le marché du travail, ce qui exclut les mesures générales qui visent à accroître l’emploi global, mais sans identifier un type précis de bénéficiaires (comme, par exemple, des mesures d’exonération des charges sociales qui ont pour finalité d’augmenter la demande de travail des entreprises, ou encore des mesures d’incitation au travail par le biais de mécanismes d’impôt négatif dont l’objectif est d’éviter le phénomène de trappe à inactivité) ;
  • ensuite, pour l’OCDE, les politiques de l’emploi sont ventilées d’après une nomenclature à 9 catégories (1. service public de l’emploi ; 2. formation professionnelle ; 3. rotation d’emploi et partage du travail ; 4. incitations à l’emploi ; 5. emploi protégé et réhabilitation ; 6. création directe d’emplois ; 7. aides à la création d’entreprises ; 8. maintien et soutien du revenu en cas d’absence d’emploi ; 9. préretraites), permettant de distinguer les mesures passives destinées à maintenir le revenu des chômeurs ou de certains catégories de personnes inactives (catégories 8 et 9) et les mesures actives dont l’ambition est d’augmenter l’emploi des bénéficiaires, leur niveau de formation ou encore d’améliorer le fonctionnement du marché du travail  (catégories 1 à 7).

Si cette définition est une référence incontestable pour les comparaisons internationales et, en particulier, pour les statistiques comparatives, elle ne permet toutefois pas toujours de cerner avec exactitude la nature des politiques d’emploi en vigueur dans les pays, qui incluent des mesures générales dont l’objectif est de corriger les dysfonctionnements du marché du travail, ainsi que les politiques macroéconomiques, et l’évolution du droit au travail, qui relèvent d’une régulation plus globale. L’ouvrage de Christine Erhel traite avant tout des politiques ciblées au sein de l’OCDE et des mesures générales en faveur de l’emploi qu’ont été amenées à prendre les différents pays.

Les modèles nationaux

Globalement, on peut identifier trois modèles de politique de l’emploi, qui s’articulent avec les régimes de protection sociale, tels qu’a pu les analyser Esping-Andersen (régime libéral, régime conservateur–corporatiste et régime social–démocrate).

Un premier modèle se caractérise par un faible niveau de dépense totale pour l’emploi (moins de  1 % du PIB) et comprend les pays libéraux (Australie, Canada, Etats-Unis, Royaume-Uni) ainsi que le Japon, la Corée et les plupart des nouveaux membres de l’Union européenne ; les politiques de l’emploi s’y limitent à une indemnisation du chômage peu généreuse et à l’amélioration du fonctionnement du marché du travail, ainsi qu’à des mesures visant à inciter à la reprise d’activité  (impôt négatif, primes en cas de reprise d’emploi).

Le deuxième modèle est celui des pays d’Europe continentale (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie) dans lequel la dépense pour l’emploi est relativement élevée (de l’ordre de  3 % du PIB) avec une prédominance dans un premier temps des dépenses "passives", comme l’indemnisation du chômage ou les politiques de retrait d’activité (préretraites) ; très vite, cependant, ces pays que l’on qualifie généralement de bismarckiens et qui présentent un poids des cotisations sociales élevé dans le coût du travail, ont réorienté leurs politiques de l’emploi dans le sens de mesures d’allègement de ce coût, soit ciblées  (les jeunes par exemple), soit plus générales (comme les exonérations de charges en France au niveau du Smic à partir de 1993). Le cas français résume bien l’évolution des politiques d’emploi dans le cadre de ce modèle : ce sont les dépenses passives d’indemnisation du chômage qui dominent dans les années 1970, puis on voit apparaître, dans les années 1980, une politique plus ciblée en faveur des jeunes, et enfin, depuis le début des années 1990, une autre logique d’intervention structurelle sur le marché du travail se substitue à celle de l’intervention centrée sur des publics jugés prioritaires.

Le troisième modèle est constitué par les pays nordiques : la dépense publique pour l’emploi est à peu près au même niveau que dans les pays d’Europe continentale (sauf au Danemark où elle dépasse  4 % du PIB) mais ces pays se caractérisent par l’importance des mesures ciblées de politique d’emploi, l’existence de systèmes d’indemnisation du chômage généreux et d’une durée d’indemnisation longue, et une bonne articulation avec les mesures actives ; la politique de l’emploi y est un outil de sécurisation des parcours professionnels.

Les réformes des politiques de l’emploi

Les différences des modèles nationaux s’atténuent actuellement en raison de l’apparition de paradigmes économiques largement partagés dont la diffusion s’est accrue au travers du rôle des organisations internationales et notamment de l’Union européenne (la stratégie européenne pour l’emploi s’affirme à partir de 1997). On voit se dessiner toute une série de réformes des politiques de l’emploi largement partagées par les différents Etats.

La première réforme est la tendance à l'"activation" que l’on résume souvent par un transfert des dépenses passives vers les dépenses actives, ces dernières étant supposées permettre de réduire le chômage tandis que les politiques passives sont soupçonnées de contribuer à son augmentation. Dans de nombreux pays, l’activation repose sur une restriction des dépenses passives, avec la fermeture progressive des dispositifs de préretraite et aussi une diminution des indemnités de chômage.

La deuxième réforme est relative à la gestion du chômage. On assiste un peu partout au regroupement des services d’indemnisation et de l’aide à la recherche d’emploi sous la forme d’un "guichet unique" ; on observe aussi l’apparition d’opérateurs externes au service public, le plus souvent privés, pour augmenter le retour à l’emploi ; on remarque  également le développement de nouvelles techniques de suivi des demandeurs d’emploi comme, par exemple, les méthodes de profilage ( profiling ).

La troisième réforme réside dans la délimitation de nouveaux publics prioritaires ; depuis la fin des années 1990, de nombreuses dispositions visent à augmenter le taux d’emploi des seniors et tout particulièrement dans le cadre de la stratégie européenne pour l’emploi qui fixe un objectif de taux d’emploi des travailleurs âgés (de 55 à 64 ans) de 50 % d’ici 2010. Les femmes constituent également un groupe ciblé par la politique de l’emploi en Europe, où les disparités sont grandes entre pays du Nord  (qui dépasse largement l’objectif de taux d’emploi des femmes fixé à  60%) et pays du Sud.

Au delà de ces réformes, il importe de mettre en relief que les politiques de l’emploi, bien que fortement critiquées dans les années 1990, se sont maintenues dans la plupart des pays de l’OCDE. Si, comme on vient de le voir, ces politiques connaissent aujourd’hui quelques éléments de convergence, il n’en reste pas moins que les spécificités continuent de s’affirmer et que l’on observe notamment que le modèle européen qui vise à améliorer à moyen terme les trajectoires individuelles  (avec, comme figure emblématique, la flexibilité danoise), reste un modèle alternatif au modèle américain qui cantonne la politique d’emploi à la fonction d’administration de la recherche d’emploi, ainsi qu’à un soutien minimal du revenu des chômeurs. Les évaluations disponibles des politiques d’emploi, qu’il s’agisse d’évaluation de mesures ciblées, d’évaluations de mesures générales sur l’offre ou la demande de travail ou d’effets des politiques d’emploi au sens large, conduisent au même résultat : il n’y a pas de " one best way ", et donc pas de modèle universel de fonctionnement du marché du travail.

L’auteur

Christine Erhel est maître de conférences à l’Université paris I, chercheuse au Centre d’économie de la Sorbonne et au Centre d’études de l’emploi ; elle est notamment coauteur de  50 débats sur le travail  (Bréal, 2008).

Table des matières

Introduction

Chapitre I  : Objectifs et instruments des politiques de l’emploi
Chapitre II : Des modèles nationaux
Chapitre III : Les réformes des politiques de l’emploi
Chapitre IV : Les effets des politiques de l’emploi

Conclusion

Bibliographie

Quatrième de couverture

RSA, emploi des seniors, fusion  UNEDIC / ANPE… Les politiques publiques de l’emploi en France semblent être aussi variées que débattues.

Cet ouvrage dresse un panorama des politiques de l’emploi en France et à l’étranger ; il montre comment, au-delà des spécificités nationales héritées du passé, un modèle européen se construit peu à peu. Il réaffirme aussi combien la multiplication des réformes depuis les années  1990, puis la recrudescence du chômage depuis la fin 2008, interrogent l’efficacité de ces politiques et, surtout, les modalités de leur évaluation.

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