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La richesse cachée des nations

Gabriel Zucman
janvier 2013
La République des idées (Seuil)
Pour Gabriel Zucman, les paradis fiscaux, véritables trous noirs du capitalisme financier, constituent une menace pour la démocratie, a fortiori en période de crise économique et sociale.

L'ouvrage

La collecte de l’impôt permet aux Etats de dégager des ressources pour agir et contribuer à l’élévation du niveau de vie des populations et préparer l’avenir. Or, les maigres progrès en matière de régulation financière et de contrôle des places offshore obtenus après la crise financière de 2007, dans le cadre des différentes réunions internationales, sont notoirement insuffisants face l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir : la volonté politique des Etats demeure trop faible selon l’auteur pour réduire les coûts générés par l’existence de ces paradis fiscaux. Puisque, selon lui, « accepter le statu quo est irresponsable », Gabriel Zucman propose un ensemble de pistes : il s’agirait d’établir un registre mondial des titres financiers, un véritable cadastre financier du monde, qui indiquerait nominativement qui possède chaque action et chaque obligation. Il faudrait ensuite étendre aux banques situées dans les paradis fiscaux le système d’échange international automatisé de données, qui renseigne de manière détaillée sur les revenus perçus par les clients des banques. Pour compléter l’arsenal, des menaces de sanctions diverses et concrètes contre les paradis fiscaux (Suisse, Hong-Kong, Singapour) pourraient être prises si cela s’avère nécessaire, à la faveur d’une coalition d’Etats déterminée à faire plier le secret bancaire dans le cadre d’un rapport de forces international, car « les paradis fiscaux ont beau être des géants financiers, ce sont dans l’ensemble des nains économiques et politiques ». Il s’agit également selon l’auteur de repenser toute l’imposition du capital à l’échelle mondiale afin de limiter au maximum la capacité des individus et des firmes multinationales à profiter des distorsions fiscales existantes. Il faudrait en particulier créer un impôt global progressif sur les fortunes, ainsi qu’une taxation globale des firmes multinationales, tout en s’efforçant de réduire la multiplicité et l’hétérogénéité des systèmes fiscaux nationaux qui encourage l’optimisation fiscale (par la manipulation des prix de transfert).

Après une enquête économique approfondie, l’auteur démontre que l’évasion fiscale se porte à merveille : à l’échelle mondiale, 8% du patrimoine financier des ménages est détenu dans les paradis fiscaux, soit un record historique (pour l’Union européenne elle serait proche de 12%). Sans l’évasion fiscale, l’auteur estime que la dette publique française en pourcentage du PIB serait ramenée de 94% à 70%, soit le niveau d’avant la crise financière. De telles mesures permettraient de dégager de nouvelles marges de manœuvre budgétaires et « d’inverser la spirale de l’austérité » dans laquelle les pays européens restent enfermés.

G. Zucman revient en détail sur l’histoire d’un des plus grands paradis fiscaux actuels : la Suisse (d’après les dernières statistiques officielles les fortunes étrangères accumulées y représentent 1800 milliards d’euros). Dès les années 1920, ce pays attire les capitaux soucieux d’échapper au relèvement des taxes décidé dans les différents pays d’Europe, et devient l’une des principales places financières (Zurich, Genève, Berne). Après la Grande Guerre, l’essor de la place financière suisse est fulgurant, et, aujourd’hui, même si des flux financiers viennent aussi de Russie et du continent africain, près de 60% des fortunes gérées par les établissements helvètes appartiennent  à des résidents de l’Union européenne, avec des fortunes issues de quelques pays frontaliers (France, Allemagne, Italie). L’attractivité très forte de la Suisse réside principalement dans la fraude fiscale massive permise par le secret bancaire (c’est-à-dire l’absence d’échanges d’informations avec les administrations fiscales étrangères) : dès lors, Gabriel Zucman préconise d’accentuer la pression politique internationale sur ce pays par la contrainte et des procédures de vérification objectives. Avec la globalisation financière à partir des années 1980, d’autres centres de gestion de fortunes ont bien sûr émergé, qui permettent d’échapper à tout impôt sur le revenu, la fortune ou les successions : Hong Kong, Singapour, Jersey, le Luxembourg, les Bahamas. La plupart des fonds dans lesquels les européens investissent aujourd’hui sont domiciliés au Luxembourg, en Irlande (surtout les fonds monétaires) et aux îles Caïmans. Les hedge funds (les fonds les plus spéculatifs qui ont défrayé la chronique lors de la récente crise financière) sont ainsi particulièrement présents aux îles Caïmans, en raison de la souplesse de la réglementation en matière de prises de position spéculatives.

Un manque à gagner dramatique pour les nations

Dans le cadre de son enquête, l’auteur estime que 8% du patrimoine financier des ménages se trouve dans les paradis fiscaux : c’est donc pas moins de 5800 milliards de dollars qui sont détenus dans des comptes situés dans les places offshore (à titre de comparaison, la dette extérieure nette de la Grèce représentait « seulement » 230 milliards d’euros lors de la crise des dettes souveraines en zone euro). Cette richesse se compose principalement de titres financiers (actions, obligations), puisque seule la propriété du capital confère véritablement un pouvoir économique et social. L’auteur estime ainsi que la fraude fiscale des ultra-riches coûte environ 130 milliards d’euros chaque année aux pays du monde entier. L’enquête de G. Zucman conclut également que 80% de ces fortunes offshores ne sont pas déclarées, soit 4700 milliards d’euros en 2013. Et le rendement du capital demeure important : au niveau mondial, le rendement moyen du capital privé (actions, obligations, immobilier, dépôts bancaires) a été de 5% par an au cours des dix dernières années, et il n’a que très légèrement diminué depuis les décennies 80 et 90, quand il était proche de 6%. Il s’agit alors d’un taux réel qui inclut à la fois intérêts, dividendes et plus-values (et les performances moyennes des hedge funds ont dépassé les 10%). Le jeu des intérêts composés permet donc une accumulation patrimoniale très importante qui échappe à toute taxation, et aggrave les inégalités mondiales de manière vertigineuse. On estime, en prenant en compte les taux d’impôt en vigueur dans les pays du monde entier, que la fraude à l’impôt sur le revenu s’est élevée à 80 milliards d’euros en 2013. A quoi il faut ajouter le manque à gagner en matière d’impôt sur le patrimoine, ou d’impôt de solidarité sur la fortune dans un pays comme la France. Dans une perspective plus large, il faudrait également prendre en compte les coûts liés à la baisse des taux marginaux d’impôt sur le revenu et les baisses d’impôt sur la fortune que les Etats ont consenties dans le cadre de la concurrence fiscale (baisse de la taxation sur le capital), encore exacerbée par la présence de ces places offshore.

La France paie ainsi le plus lourd tribut à l’évasion fiscale en Europe, que l’auteur évalue à 17 milliards d’euros (360 milliards d’euros de fortunes seraient détenues par les Français dans les différents paradis fiscaux). Une meilleure lutte contre l’évasion fiscale permettrait de baisser les impôts dont s’acquitte la majorité des contribuables, dans un pays où le taux de prélèvements obligatoires est déjà élevé, et de rétablir l’équilibre des finances publiques plus aisément, gage de croissance et de plus grande justice sociale. La réduction de l’évasion fiscale offrirait également la possibilité de réduire l’endettement public et les intérêts sur la dette, et de dégager de nouvelles ressources financières pour l’investissement public. D’autant que les fortunes accumulées pourraient être assez facilement reconstituées et générer de nouvelles recettes fiscales pour l’Etat.

Des tentatives de régulation infructueuses

Aujourd’hui, les paradis fiscaux ne se sont jamais aussi bien portés selon G. Zucman. Et ce pour deux raisons : l’absence de contrainte réellement exercée par les Etats, et l’absence de vérification. Dès lors il s’agirait  de mettre en œuvre un programme volontariste pour avancer vers des sanctions concrètes, l’élaboration d’un cadastre financier mondial, et un impôt global sur le capital financier. Des initiatives récentes comme le Foreign Account Tax Compliance Act (Fatca) aux Etats-Unis vont incontestablement dans le bon sens, comme l’a démontré le contrôle plus strict par l’administration américaine de l’évasion fiscale de certains citoyens américains vers la banque UBS. Et l’Histoire nous rappelle que des mesures ambitieuses ont déjà été mises en œuvre. En France, au début du XXème siècle, dans un contexte de renforcement des systèmes fiscaux (progressivité), de volonté de bâtir un Etat social et de redistribuer les richesses, une loi de 1901 a organisé un premier mécanisme anti-fraude fiscale révolutionnaire et très efficace, qu’il s’agirait aujourd’hui de développer à l’échelle internationale et d’imposer aux paradis fiscaux : celui de l’échange automatique d’informations entre les banques et le fisc (en 1908 un traité franco-anglais avait même été signé en la matière). Pourtant, en 2009, mandatée par les pays du G20 pour lutter contre la fraude fiscale internationale, l’OCDE a jugé irréaliste car trop complexe la mise en œuvre de l’échange d’informations (et ce malgré les progrès de l’informatique et des moyens de communication). A la place, l’OCDE et les grands pays ont imposé, lors du sommet du G20 qui s'est tenu à Londres en avril 2009, une forme d’entraide très faible, « l’échange à la demande ». Dans ce cadre, pour obtenir des informations bancaires de la part d’un paradis fiscal, un pays comme la France doit au préalable avoir des soupçons de fraude bien étayés à l’encontre de l’un de ses ressortissants, ce qui en pratique limite considérablement la lutte contre l’évasion fiscale. Depuis 2009, cette dernière n’a d’ailleurs cessé de progresser, et ce à un rythme très soutenu. Jusqu’à présent, les conventions de l’OCDE d’assistance mutuelle en matière fiscale, même signées par certains paradis fiscaux, ne les ont en réalité engagé à rien de précis, d’autant que les pays développés n’ont guère les moyens de vérifier que ces places respectent l’esprit de la réglementation internationale. Pour Gabriel Zucman, dans la réalité, « les paradis fiscaux n’ont aujourd’hui aucun compte à rendre ». De la même manière, la « directive épargne » de l’Union européenne, le dispositif anti-évasion fiscale européen (fondé sur l’échange automatique d’informations entre les administrations fiscales), qui s’applique depuis le 1er juillet 2005, a lui aussi buté sur l’absence de contrainte réelle et de sanctions suffisamment dissuasives, et finalement enregistré des résultats très décevants, d'autant plus que le Luxembourg et l’Autriche, deux paradis fiscaux incontournables, avaient obtenu des dérogations. La taxation forfaitaire qui était prévue par la « directive épargne » a même plutôt encouragé la dissimulation fiscale grâce à la création de sociétés-écrans et autres fondations permettant d’échapper au paiement de l’impôt. Si une nouvelle directive, dite « d’entraide administrative », est prévue à l’horizon 2015 pour étendre l’échange automatique d’informations aux dividendes, elle ne prévoit guère plus de contraintes, de sanctions et de vérifications supplémentaires. Et il n’est pas prévu que la Suisse et les autres paradis fiscaux extra-européens y participent.

Que faire ?

Pour G. Zucman, ce n’est qu’en agitant des menaces concrètes qu’il sera possible de faire plier les paradis fiscaux : sanctions financières (retenues à la source) et sanctions commerciales (tarifs douaniers), principalement, afin de faire plier ces places offshore. Il s’agit selon l’auteur d’instaurer une taxe pigouvienne qui frapperait les pays à la mesure des externalités négatives qu’ils créent pour les gouvernements des pays développés : « il faut bien comprendre qu’il ne s’agit pas (avec les paradis fiscaux) d’une « saine » concurrence fiscale, mais d’un vol pur et simple : la Suisse, le Luxembourg ou Singapour offrent aux contribuables qui le souhaitent la possibilité de voler leurs gouvernements ». En effet, le secret bancaire donne aux paradis fiscaux un avantage concurrentiel indu qu’il s’agit de corriger (« tout comme l’absence de normes environnementales permet aux entreprises pollueuses d’être plus compétitives »). Pour éviter cette concurrence déloyale, il est alors tout à fait légitime selon l’auteur que les pays développés et l’OMC décident d’instaurer des sanctions douanières égales au coût généré par le secret bancaire afin de pousser les paradis fiscaux à coopérer. Dans l’idéal, la seule menace de recourir à ces sanctions pourrait suffire pour faire progresser les négociations et réduire l’opacité financière qui règne aujourd’hui. La lutte contre la dissimulation fiscale pourra alors s’appuyer sur le cadastre financier du monde, instrument privilégié de régulation du système financier et de taxation des fortunes indispensable au XXIème siècle, ainsi que sur un impôt global sur le capital qui permettra de financer des biens communs dans le cadre d’une nouvelle gouvernance mondiale (lutte contre le réchauffement climatique par exemple). L’auteur propose ainsi que les négociations actuelles entre l’Union européenne et les Etats-Unis soient l’occasion d’instaurer une base d’imposition commune des sociétés (pour enrayer le recours à la manipulation des prix de transfert), afin de remettre les questions fiscales au cœur des politiques commerciales. En définitive, les résistances des paradis fiscaux n’ont rien d’insurmontables si les Etats des économies développées parviennent à un haut degré de coopération : la menaces de sanctions financières et commerciales peut y aider, mais la mobilisation de la société civile et des citoyens (y compris dans les paradis fiscaux) pourrait permettre d’en finir avec l’impuissance des nations.

Quatrième de couverture

Zurich, Hong Kong, les Bahamas, les îles Caïmans, le Luxembourg…Ces noms évocateurs dissimulent une sinistre réalité : la fraude fiscale d’une minorité d’ultra-riches au détriment de l’immense majorité. Grâce à une méthode inédite, l’auteur a pu évaluer l’ampleur du phénomène : 5800 milliards d’euros, soit 8% du patrimoine financier des ménages, sont détenus dans les paradis fiscaux. C’est la première fois que les circuits de l’évasion sont ainsi disséqués en toute clarté, sur la base d’une enquête économique couvrant plus d’un siècle de données et les pays du monde entier. Mais ce livre ne se contente pas de chiffrer le scandale. Il propose aussi un plan d’action cohérent et réaliste pour lutter contre l’opacité financière : mettre en œuvre des sanctions commerciales, élaborer un cadastre financier à l’échelle mondiale, instaurer un impôt global sur le capital. Les paradis fiscaux sont au cœur de la crise économique et démocratique, mais les nations ont la possibilité de réagir : aucun territoire ne peut s’opposer à la volonté commune des Etats-Unis et des grands pays de l’Union européenne.

L'auteur

Gabriel Zucman est professeur à la London School of Economics et chercheur à l’université de Berkeley. Il est membre du comité de rédaction de la revue Regards croisés sur l’économie.