Étude de Cas

Un pacte de stabilité ou d'instabilité?

Le Pacte de stabilité et de croissance fait suite aux critères de convergence qui avaient permis aux pays européens d'arrimer leurs monnaies et de basculer à l'euro. Cependant, la mise en œuvre de ce Pacte fait l'objet de contestations croissantes, surtout des grands pays, lorsqu'ils sont considérés comme hors jeu par la Commission européenne. Il est vrai que les critères de ce Pacte sont théoriquement contestables car les règles supposées identiques pour tous cachent des situations concrètes en réalité très différentes. Les propositions de réforme sont nombreuses, mais aucune n'a encore emporté l'adhésion de l'ensemble des pays membres.
Un pacte de stabilité ou d'instabilité?

Introduction

Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC, le "C " ayant été rajouté in extremis afin de ménager les susceptibilités françaises) s'inscrit dans la logique du Traité de Maastricht (1991) et prolonge ses dispositions. L'accord, adopté par le Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997), se compose de deux piliers : la surveillance multilatérale des positions budgétaires (les programmes de stabilité, qui contiennent les objectifs des comptes publics à moyen terme de chaque Etat membre, actualisés chaque année) et la procédure des déficits excessifs. Par ailleurs, il est complété par un engagement des Etats en vue d'un équilibre budgétaire à moyen terme.

Des règles aux bases théoriques incertaines

Qu'il faille poser des règles de finances publiques, cela peut se défendre aisément (partie A), mais les règles retenues par les autorités européennes sont on ne peut plus curieuses (partie B).

Les origines et les justifications du Pacte

 

 

Le pourquoi de la coordination budgétaire en UEM

Les administrations publiques sont soumises comme tous les agents à une contrainte budgétaire inter-temporelle. L'existence d'un marché financier fait que les autorités ne sont pas soumises à une contrainte d'équilibre à chaque période mais à une contrainte d'équilibre à long terme, qui signifie que la dette doit être gagée par la capacité future à dégager des excédents primaires. Une politique budgétaire est dite soutenable si elle peut être poursuivie sans se traduire par une hausse du taux d'endettement telle que les marchés anticipent une modification inévitable de ses orientations fondée sur un alourdissement des impôts, une baisse des dépenses, une monétisation du déficit ou un allègement de la charge de la dette par l'inflation non-anticipée.
L'objectif de la Commission est de promouvoir des finances publiques soutenables par le biais de la "pression par les pairs " ; les étapes de son raisonnement sont les suivantes :

Etape 1 : avec l'UEM, la politique budgétaire est censée être plus efficace qu'autrefois, ce qui peut amener un risque de sur-utilisation de cet instrument. En effet, l'éviction par le change disparaît, du moins à l'intérieur de la zone (nous ne sommes pas en changes fixes avec le dollar ou le yen), et l'éviction financière se relâche (la hausse des taux causée par le déficit est limitée car on peut désormais emprunter sur un marché plus large), du moins pour les petits pays.

Etape 2 : la Commission reprend à son compte l'idée selon laquelle le déficit public résulte de la défaillance des procédures institutionnelles et notamment de leur incapacité à promouvoir un arbitrage optimal d'un point de vue intra-temporel (offre excessive de dépenses publiques) et inter-temporel (report de la charge sur les générations futures). C'est pourquoi il faut soumettre les décideurs à des règles, se lier les mains : l'analogie avec le débat sur l'indépendance de la banque centrale est presque parfaite (cf. étude de cas Melchior sur la convergence des politiques monétaires).

Etape 3 : selon la Commission, on peut assister à une réduction "sans pleurs " des déficits budgétaires, ce qui va dans le sens d'un retour à l'équilibre. L'impact macroéconomique de l'ajustement va en effet dépendre de 5 variables : 1/ l'existence ou non d'un phénomène d'équivalence ricardienne significatif, 2/ la flexibilité des prix et des salaires nominaux, qui conditionne la durée pendant laquelle une contraction de la demande exerce ses effets négatifs, 3/ l'évolution de la politique monétaire, qui peut lisser (si elle est crédible) l'impact de l'ajustement, 4/ la crédibilité du programme d'ajustement (nécessité d'une programmation pluriannuelle et d'un certain consensus social), 5/ le mode d'ajustement choisi (efforts sur les dépenses courantes ou sur les investissements publics ?).

Au total, l'impact macroéconomique d'un programme d'ajustement peut donc (sous certaines conditions) s'avérer expansif. Giavazzi et Pagano (1990) ont ainsi montré que les contractions budgétaires opérées au Danemark et en Irlande dans les années 1980 ont été expansives. C'est donc sans états d'âme que la Commission et la BCE militent pour l'équilibre.

A ce cadre conceptuel général viennent , s'ajouter des fondements particuliers (effets d'éviction, risque de défaut, appréciation du change réel) de sorte que la nécessité d'une surveillance multilatérale des positions budgétaires en zone euro ne manque pas d'arguments.

Le cadre retenu : simplicité, recherche de l'équilibre, collaboration avec la BCE

Le cadre retenu a le mérite d'être simple puisqu'il se compose de deux règles : 1/ la règle des 3% de déficits publics : c'est une invention de la Commission sur la base de la règle d'or des finances publiques (les dépenses d'investissement doivent être financées par l'emprunt, pour l'équité intergénérationnelle). La Commission avait observé que l'investissement public évolue autour de 3% du PIB en moyenne sur la période 1974-1991 dans l'Union, voilà pour l'origine de la règle (à noter que c'est la France et l'Allemagne qui ont poussé à l'adoption de cette limite des 3%, ce qui aujourd'hui prête à sourire…), 2/ la règle des 60% de dette brute : la Commission se base sur le taux d'endettement brut dans l'Union (début des années 1990) : 60% en moyenne… le tour était joué, en dépit d'écarts considérables (trois pays se situent autour des 110%, dont l'Italie).

En second lieu, c'est un cadre conceptuel qui milite en faveur de l'équilibre budgétaire en moyenne sur le cycle, conformément à la "critique classique " (Friedman, Feldstein …) : un déficit permanent conduit, dans le cadre du modèle de croissance néoclassique (Solow, 1956) à une baisse de l'épargne et in fine à une baisse du niveau de capital par tête et des possibilités de consommation par tête. Dans la mesure où le paramètre d'actualisation de l'impôt est inférieur à 1 (pas d'équivalence ricardienne totale), la hausse du taux d'imposition anticipée par les ménages n'entraîne pas une hausse de l'épargne suffisante pour compenser sa baisse initiale. Certes, une baisse du taux d'épargne n'a que des effets transitoires sur le taux de croissance de l'économie, conséquence de la décroissance de la productivité marginale du capital : une fois les effets transitoires épuisés, l'économie retrouve son taux de croissance naturel (le taux de croissance de la population active + le progrès technique). Mais son effet sur le niveau de la production et de la consommation est, lui, permanent. Pour reprendre la formule de Modigliani, la dette publique constitue un "fardeau intergénérationnel" : l'accumulation des déficits publics contribue à diminuer le stock de capital dont bénéficieront les générations futures.

Enfin, c'est enfin un cadre qui tient compte de la nécessité d'une coordination avec les autorités monétaires : un policy-mix bien mené suppose un partage des rôles clair. A la politique monétaire de maîtriser les prix et de répondre aux chocs symétriques, à la politique budgétaire de faire des excédents en période de croissance afin de faciliter la tâche du banquier central, de garantir un certain niveau d'épargne nationale et de pouvoir répondre aux chocs de demande asymétriques sans avoir à trop creuser les déficits. Le Pacte est explicitement conçu pour faciliter la tâche de la BCE. Le Pacte permet en effet de limiter les deux principaux risques pour la crédibilité de la BCE : 1/ le risque de bail-out ex ante (la BCE monte les taux pour éviter un coût de l'endettement par trop considérable), 2/ le risque de bail-out ex-post (injection de liquidités, en dépit de l'article 104-C du Traité, afin de compenser des bilans dégradés).

Les règles retenues ont des bases théoriques étroites et peuvent être contre-productives

Les deux règles nient à la fois le cycle et l'hétérogénéité, et raisonnent en flux, en brut et en nominal là où il faudrait penser en stock, en net et en réel.

Les intentions étaient certes louables, mais elles ont abouti à des règles très critiquables :

La règle des 3% de déficits publics: cette règle ne tient pas car 1/ elle présuppose que tous les pays de l'Union ont les mêmes besoins en termes d'investissement public. Or, ceci n'a jamais été vrai, et le sera encore moins avec l'élargissement à l'Est. La Commission sous-estime l'hétérogénéité de l'espace économique européen, elle fait comme si certains pays ne se situaient pas dans une phase de rattrapage (Irlande hier, pays d'Europe centrale aujourd'hui). Elle évalue ainsi l'élasticité du déficit à la croissance à 0,5 pour la zone euro, mais les élasticités varient considérablement d'un pays à l'autre. Tout comme varient la nature et l'ampleur des chocs, les capacités de réponse à ces chocs par la flexibilité des prix et des salaires, les structures fiscales, les niveaux de l'endettement public… une camisole budgétaire unique peut-elle être appliqué à une zone monétaire aussi hétérogène ?, 2/ s'agissant des déficits, il aurait fallu distinguer une composante conjoncturelle, mesurée par le déficit engendré par l'écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel (le niveau d'activité correspondant au plein emploi des capacités de production, compatible avec la stabilité des prix) et une composante structurelle, qui mesure le besoin des financements des APU diminué de sa composante conjoncturelle. Les déficits publics effectifs sont des indicateurs biaisés de la position budgétaire d'un pays car les recettes fiscales et une fraction significative des dépenses (sécurité sociale, indemnisation du chômage) sont pro-cycliques. Ainsi, même si la politique budgétaire est neutre, le solde s'améliore durant les périodes de forte croissance et, à l'inverse, durant les ralentissements cycliques, le jeu des stabilisateurs économiques génère une détérioration des comptes publics en dehors de toute politique de soutien à l'activité. Or, ce n'est pas la même chose de faire 3% de déficit avec 0% de croissance ou avec 3% de croissance… après avoir nié l'hétérogénéité de la zone euro, les décideurs européens ont donc nié le cycle, 3/ cette règle de déficit n'est pas corrigée de l'inflation : or, ce n'est pas la même chose de faire les 3% de déficits avec 5% ou avec 0% d'inflation… enfin, 4/ tout dépend de la nature de la dépense adossée au creusement du déficit : s'il s'agit d'investissements publics productifs et rentables (ils sont très rares mais ils existent), l'impact de la dégradation des finances publiques sur le PIB potentiel est marginal ; mais s'il s'agit de financer les dépenses courantes des APU, ou d'alimenter la dérive des dépenses de santé (comme en France), alors l'impact négatif est maximal. Muet sur ce point, le Pacte est dès-lors porteur d'un risque de crushing out de l'investissement public : les "efforts " se font sur la réduction des crédits d'investissement, car ils sont plus facilement compressibles que les dépenses courantes et les effets des coupes claires dans les dépenses d'investissement ne sont visibles qu'à moyen-long terme (de sorte que le coût politique de leur compression est faible).

La  règle des 60% de dette brute: Problème n°1 : la dette brute ne donne pas une bonne visibilité du patrimoine public (les APU ont aussi des créances sur les agents), rien ne vaut la dette nette à cet égard. Par exemple, la dette brute ne prend pas en compte les dettes implicites, en particulier les dettes liées au financement du système public par répartition ; or, ce n'est pas la même chose que de faire 60% avec un régime de retraite financé ou provisionné (comme les Pays-Bas) et de faire 60% dans un pays comme la France… Problème n°2 : cette règle des 60% n'est reliée à aucun mécanisme de sanction et trois pays sont de facto hors de son champ d'application pour très longtemps. Autrement dit, ce n'est pas une règle, tout juste une recommandation.

Enfin, si les règles posent problème, cela est dû pour partie au fait que leurs deux principaux fondements économiques ne sont pas validés empiriquement :

En premier lieu, le PSC permet-il de limiter les effets de contagion sur les taux d'intérêt ? trois éléments permettent de se montrer sceptique : 1/ l'expérience des autres unions monétaires semble attester la capacité des marchés à facturer, sous forme d'une prime de risque, un comportement budgétaire risqué, 2/ s'il y a un effet de contagion, il aura un effet redistributif positif : il opérera un transfert des pays débiteurs vers les pays créditeurs (en termes d'actifs nets étrangers). Autrement dit, les pays vertueux n'ont rien à craindre de la contagion, 3/ le sens de la contagion des taux d'intérêt n'est pas celui qu'on croit : ce sont les taux mondiaux qui causent le taux national et non l'inverse. Au total, le thème de la contagion sur les taux d'intérêt relève largement du mythe.

De même, l'argument du risque de défaut doit être relativisé : tous les autres pays de l'OCDE sont dans la même situation, or aucun n'a cru bon de s'imposer des objectifs quantitatifs avec des pénalités en cas de non-respect. Le risque de défaut s'analyse certes différemment dans une union monétaire, car la crédibilité des politiques de change et les anticipations d'inflation sont affectées dans un sens très favorable (les contraintes de solvabilité publique et externe se desserrent), mais tout ceci reste théorique : pour des démocraties "matures " comme la France ou l' Allemagne, le risque de défaut est quasi-nul et ce ne sont pas des fluctuations entre 2% et 4% de déficits publics qui vont faire une grande différence.

Sur le plan économique et politique, le Pacte est une source possible d'instabilité

Déstabilisation économique

  1. Le Pacte pourrait accroître l'instabilité des économies européennes en leur imposant de mener des politiques pro-cycliques car l'ampleur du besoin de stabilisation automatique pourrait dépasser ce qui est prévu par le PSC : a/ la cyclicité des budgets (par cyclicité, il faut entendre l'effet d'un point d'output gap sur le budget) des Etats membres est variable : 0,8 pour les Pays-Bas, entre 0,5 et 0,6 pour les autres Etats, b/ l'ampleur maximale du besoin de stabilisation automatique est estimée par la Commission à 4 % du PIB, mais sur la base d'une analyse historique : on pourrait très bien imaginer dans l'avenir des chocs nécessitant un besoin de stabilisation supérieur (voir les chocs gigantesques qui ont affecté les pays scandinaves au début des années 1990).
  2. S'agissant de la perspective d'une dette nulle (le PSC exige que les positions budgétaires soient "proches de l'équilibre " ou excédentaires à moyen terme, ce qui conduirait asymptotiquement à une dette nette nulle), rappelons que les justifications économiques sont très faibles : les générations futures doivent contribuer au financement des infrastructures qu'elles vont utiliser. De plus, la raréfaction des obligations publiques peut conduire (toutes choses égales par ailleurs) à une moindre liquidité du marché de la dette et donc (toutes choses égales…) à une politique monétaire moins efficace, à une plus grande instabilité financière et, finalement, à des pertes en bien-être.

Déstabilisation politique

Le Pacte menace les parlements européens, historiquement en charge de la surveillance budgétaire (Magna Carta imposée au roi Jean-sans-Terre par les barons anglais en 1215) : "Le Pacte de stabilité est un acte de défiance des institutions communautaires envers la force des institutions démocratiques des pays membres. Il est quelque peu surprenant que les pays européens aient accepté cette orientation, et qu'ils se soient résolus à être soumis à un contrôle de la part des institutions communautaires que même le FMI n'aurait pas imposé à des républiques bananières " (Paul de Grauwe, Financial Times, juillet 2002). Peut-on plus longtemps construire l'Europe sans faire confiance aux peuples européens et à leurs représentants ?

Les difficultés de mise en œuvre du Pacte conduisent à une réflexion sur des pistes de réforme

Il est dans la "nature " des décideurs publics de sous-estimer le besoin d'assainissement budgétaire en phase haute du cycle : l'horizon électoral est plus court que le cycle économique. Quand la bise fut venue (à partir de 2001), les 3% de déficits sont donc vite atteints et il ne reste plus dès lors que trois options : agir dans un sens pro-cyclique (i.e déprimer encore l'activité) ou augmenter les impôts (i.e aggraver le mal structurel) ou violer la règle (i.e perdre la face, et s'exposer à d'éventuelles sanctions). Le Pacte est en crise. Peut-on le sauver ? Faut-il seulement le sauver ?

Le Pacte est en crise depuis… sa naissance

Cette crise a une cause immédiate (sans laquelle elle ne se concrétiserait pas : le retournement conjoncturel, point 1) et une cause adéquate (sans laquelle elle ne serait pas envisagée : le manque de crédibilité du dispositif de sanctions du Pacte, point 2).

Le retournement du cycle : quand les masques tombent

Le Pacte a globalement fonctionné (hors du cas particulier de l'Irlande, mais les remontrances dont ce pays fut l'objet apparaissent complètement infondées) jusqu'en 2001 grâce à une croissance satisfaisante. Il montre ses limites avec la première détérioration de la conjoncture européenne qu'il rencontre. Un déficit de 3,7% en 2002 en Allemagne a conduit la Commission à activer la procédure de déficit excessif contre ce pays en 2003 et le déficit ne reviendra pas en dessous des 3,5% en 2003 : en effet, les prévisions officielles se fondaient au début de l'année sur une hypothèse de croissance de 1,5% ; or, la croissance outre-Rhin sera, pour la troisième année consécutive, voisine du zéro. L'Allemagne cherche toutefois à se ressaisir depuis que les élections sont passées. Les risques de dérapage du déficit en 2003 ont conduit la Commission à déclencher la procédure d'alerte envers la France dès novembre 2002, puis à engager celle pour "déficit excessif " en mars 2003. La prochaine étape, celle des sanctions proprement dites, pourrait théoriquement aboutir vers 2006 à une amende de l'ordre de 7 milliards d'euros. Mais en France, où l'on aime la rébellion, les avertissements bruxellois ont été reçus froidement et le déficit devrait atteindre au moins 3,9% en 2003. Dans le même temps, ce pays budgétairement voyou supplie la Commission de ne pas sévir sur d'autres dossiers (Alsthom, TVA-restauration…). L'Espagne et quelques petits pays s'en sortent convenablement grâce à une croissance moins affaiblie et à une certaine sagesse budgétaire en haut de cycle.

Le mythe des sanctions ou "shériff, fais-moi peur "

Le dépassement du seuil des 3% est aussi lié au caractère peu dissuasif, parce que peu crédible, du mécanisme des sanctions : les programmes nationaux de stabilité n'ont pratiquement jamais été respectés, et ont fait l'objet d'amples révisions chaque année ; depuis 2001, les paroles s'accordent encore moins aux actes. Le dispositif juridique est délibérément tronqué : a/ les Etats européens ne contrôlent ni directement ni totalement la dépense sociale et les dépenses des collectivités locales (en dépit de Pactes de stabilité internes en Autriche, Belgique, Espagne et Allemagne), dont les évolutions sont les plus dynamiques. Les engagements gouvernementaux annuels auprès de Bruxelles relèvent donc largement de la poudre aux yeux, b/ la formulation de la clause dérogatoire offre une marge d'interprétation pour remettre à plus tard les sanctions financières, et les décisions ultimes, celles "qui fâchent ", sont prises à la majorité qualifiée par le Conseil économique, composé des ministres des finances des pays de la zone ; ces derniers sont donc "juges et parties "… par exemple, la France pourrait-elle voter des sanctions contre l'Allemagne sans nuire aux relations diplomatiques entre Paris et Berlin (et inversement) ?. Une logique obscure de marchandages prévaut dores et déjà, au détriment des petits pays de la zone. Le cas français va constituer un excellent test en 2003-2004 : si les soldes budgétaires ne s'améliorent pas, et si Paris s'en sort par de simples remontrances, alors le Pacte deviendra une coquille définitivement vide, d/ admettons que les sanctions soient adoptées : ne vont-elles pas aggraver le mal économique et surtout politique (de l'huile jetée sur le feu de l'europhobie) ? 

Le Pacte est en flammes. Tentons de distinguer ce qui, dans les mois à venir, pourrait naître de ses cendres.

Des pistes de réforme et des règles alternatives

 

 

Les propositions minimalistes de la Commission : il faut que tout change pour que rien ne change

Si le Pacte n'existe plus que sur le papier, il faut le réinventer : c'est, pour la Commission, une question de légitimité cruciale car on ne se lie pas tant à une règle (le Pacte) qu'à l'agent de la règle (la Commission). Et, en arrière plan, c'est aussi la crédibilité de la BCE qui est en jeu.
La Commission a rendu ses propositions de réforme en novembre 2002 : 1/ distinction entre les deux composantes du déficit (le déficit structurel comme composante active liée à l'action volontariste de la puissance publique ; le déficit conjoncturel, ou composante passive due aux fluctuations de la conjoncture entraînant le jeu des stabilisateurs automatiques), 2/ report de 2004 à 2006 de la date butoir pour la réalisation de soldes proches de l'équilibre ou excédentaires : il ne s'agira pas du premier report (lorsque la surveillance budgétaire multilatérale sous l'égide du Pacte a commencé, la date butoir avait été fixée à 2002)… ni sans doute du dernier, 3/ retour de la dette publique comme critère d'appréciation : le solde primaire requis pour un pays à endettement élevé sera plus important que celui qui serait nécessaire pour un pays moins endetté (aucune traduction juridique à ce jour pour cette idée), 4/ tenir compte de l'asymétrie actuelle du PSC (les mesures correctrices ne prennent effet que lorsqu'il est trop tard pour agir sans pertes de bien-être) : la Commission propose de sanctionner symétriquement tout relâchement pro-cyclique des politiques budgétaires durant les phases de croissance ; autrement dit, elle propose d'étendre la surveillance à l'ensemble du cycle. C'est reconnaître que le Pacte était, jusqu'ici, hémiplégique… 5/ demande faîte aux Etats encore éloignés de l'objectif de réduire leurs déficits structurels d'au moins ½ point de % par an pendant cinq ans… mais qui peut croire en la survenance d'une telle performance sur 2003/2006 dans un pays comme la France, et à partir d'une année (2003) déjà perdue du point de vue de la croissance et de la rigueur ? l'équilibre des finances publiques en Europe est un concept d'avenir… mais qui, sans doute, le restera.

Les propositions plus ambitieuses : faire confiance au marché et/ou aux Etats

Normer la dépense publique plutôt que le solde budgétaire. Autrement dit, s'intéresser enfin aux racines du mal. Le choix d'un objectif de croissance stable des dépenses publiques permet de restaurer le fonctionnement symétrique des stabilisateurs automatiques et de briser la tendance à la hausse continue des niveaux d'endettement public par marches d'escalier à chaque cycle.Deux objections toutefois, a/ économique : ce n'est pas tant le niveau global, macroéconomique, des dépenses publiques qui importe que leur pertinence (niveaux micro et méso-budgétaires) ; par ailleurs, ce qui pose problème dans le financement des dépenses ce sont les impôts les plus distordants (du type impôt sur le revenu en France) : une règle quantitative serait muette sur cet aspect fiscal décisif, b/ politique : il est peut probable que les Etats européens parviendraient à s'accorder sur ce type de règle car les niveaux de dépenses publiques rapportées au PIB sont très hétérogènes, ce qui renvoie aux préférences sociales et aux structures socio-économiques très disparates en zone euro.

Faire confiance au marché via les primes de risque sur les taux longs… c'est ce que font les Etats-Unis avec leurs Etats : les déviant subissent une sanction sous la forme de primes de risque plus élevées (hausse du coût de financement sur les marchés de capitaux ; le marché des obligations des Etats fédérés US montre l'existence d'une corrélation entre taux d'intérêt et niveau d'endettement public des Etats, avec toutefois des écarts faibles, inférieurs à 80 points de base soit 0,8 %). Les écarts de notation illustrent le caractère concret de cette voie : les grandes agences ont dégradé la note souveraine de l'Allemagne début 2003, ce qui a fait grand bruit outre-Rhin et a incité à la reprise en main des finances publiques.

La règle d'or des finances publiques : au Royaume-Uni, deux règles ont été posées en 1997 : 1/ la règle d'or des finances publiques : au cours du cycle (le mécanisme est flexible), non seulement le déficit ne peut pas dépasser l'investissement brut (règle d'or traditionnelle, cf. article 115 de la loi fondamentale allemande), mais il ne peut dépasser l'investissement net (on retranche l'amortissement). Avantages de cette règle : a/ équité intergénérationnelle, b/ lissage des taux d'imposition ("tax smoothing"). Inconvénients : a/ la distinction entre dépense d'investissement et dépense courante n'est pas toujours pertinente, ni facile à opérer (ex : les dépenses d'éducation), b/ la règle d'or peut conduire à un niveau trop important d'investissement public, d'autant que l'Europe de l'Ouest ne manque pas d'infrastructures publiques, 2/ une règle d'endettement ou "règle de l'investissement soutenable " : au cours du cycle, le rapport de la dette nette au PIB ne doit pas excéder un niveau "prudent ", fixé à 40%. Jusqu'ici, l'expérience britannique est plutôt une réussite. Mais peut-on la généraliser ? la définition d'une règle d'or européenne serait perturbée par le fait que la part de l'investissement public dans le PIB varie beaucoup : en 2002, 1,5% au Royaume-Uni, 1,8% en Allemagne, 3,1% en France, 4,2% au Portugal, 4,9% en Irlande… une diversité qui résulte de l'hétérogénéité des conditions économiques et des besoins de rattrapage.

4/ Une solution audacieuse : l'idée des droits à déficit : comme pour les émissions de CO2 dans l'atmosphère, les Etats européens pourraient s'échanger des permis de déficit. Avec un tel mécanisme, conçu pour qu'un Etat puisse faire face avec souplesse à un profond choc asymétrique, les gouvernements vertueux sont récompensés, les manipulations des comptables nationaux réduites, et le coût global de la surveillance multilatérale minimisé. Inconvénients : a/ cela pré-suppose que les déficits nationaux génèrent la même externalité et sont de parfaits substituts ; c'est oublier les distinctions petits / grands pays (du point de vue des effets d'éviction) et Etats très endettés / Etats faiblement endettés (l'impact du stock de dette publique n'est pas linéaire) : pour bien faire, il faudrait compliquer le système et ré-introduire une dimension bureaucratique, b/ il n'existe pas de solution incontestable pour l'allocation initiale des permis ; or, une erreur d'estimation peut générer des rentes pour certains Etats et des handicaps durables pour d'autres.

5/ La voie néo-zélandaise : une approche patrimoniale des finances publiques. La politique budgétaire se voit assigner le rôle de faire en sorte qu'une génération transfère à celle qui suit une richesse nette (actifs publics moins dettes publiques) au moins égale à celle dont elle a bénéficié. Pour cela, on se concentre sur la pertinence de la dépense publique : l'idée est qu'il vaut mieux dépenser deux dollars utiles plutôt qu'un dollar inutile. Au total, les impôts et les déficits sont bien mieux canalisés qu'avec une approche macroéconomique "top-down" (dans les années 1990, les dépenses publiques néo-zélandaises passent de 45% à 35% du PIB, et la dette publique nette de 50% à 20% du PIB). Cette expérience suppose toutefois une grande audace, doublée d'une grande constance, dans la gestion publique : passage d'une comptabilité de caisse à une comptabilité patrimoniale, évaluation . Les européens en sont-ils encore capables ?

6/ Enfin, à mots couverts, certains préconisent un abandon pur et simple du Pacte et remettent en cause l'impératif de coordination budgétaire. Le PSC constitue selon eux la première étape vers le fédéralisme budgétaire et l'harmonisation fiscale, qui apparaissent très coûteux en bien-être dans un espace économique aussi hétérogène (le miracle irlandais aurait-il eu lieu avec un coin fiscal marginal effectif sur les revenus du capital de 65% environ, comme en France ?). De plus, sur le plan de l'allocation des ressources et de la redistribution, la révélation des préférences collectives est plus aisée au niveau décentralisé et l'expérience américaine montre que la centralisation fiscale n'est pas indispensable à l'édification d'une fédération politique.

 

 

Conclusion

  1. Historiquement daté et reposant sur des bases théoriques incertaines, le PSC témoigne d'une vision paranoïaque et court-termiste de la politique budgétaire. Il monopolise l'attention des décideurs publics sur des soldes peu significatifs alors que les enjeux véritables se situent aux niveaux micro et méso-budgétaires. Il ne tient pas compte de l'entrée prochaine de pays en phase de rattrapage. Il incite les comptables nationaux à toute une gamme de manipulations qui sont autant d'atteintes à la démocratie (la sincérité des comptes publics appartient à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen…). Enfin, il décrédibilise à coup sûr l'institution communautaire la plus fédérale, la Commission. Au total, le PSC tel qu'il existe aujourd'hui pourrait donc déstabiliser tout le processus d'intégration politique et économique de l'Europe : le jeu en vaut-il la chandelle ?
  2. "Faîtes-moi une bonne politique, je vous ferai de bonnes finances ", déclarait le Baron Louis il y a près de deux siècles. Sans de bonnes politiques en Europe, la recherche de l'équilibre budgétaire n'a pas de sens, c'est Sisyphe poussant son rocher. On l'oublie souvent, mais en matière budgétaire l'important n'est pas le "combien ?" mais le "comment ?" et surtout le "pourquoi ?".
  3. Que faire ? Avant tout, maintenir les compétences nationales en matière de fiscalité, conformément au principe de subsidiarité, même si cela conduit à accepter un certain degré de concurrence fiscale. La politique budgétaire ne peut être conçue que “ sur mesure ”. Les Parlements (relayés au besoin par le Parlement européen) doivent revenir au centre du dispositif et mieux veiller que par le passé à leur mission historique : le contrôle des finances publiques et de leur bon emploi.
  4. En attendant ce jour, et à condition que l'on souhaite poursuivre dans la voie de la surveillance budgétaire multilatérale, le mieux serait sans doute de normer la progression des dépenses publiques hors investissement ou de concevoir des mécanismes de marché comme les permis à déficit (avec une allocation initiale des permis nettement favorable aux futurs entrants des pays de l'Est, de manière à tenir compte du processus de rattrapage). Enfin, les expériences innovantes visant à stimuler la productivité des services publics, du type Nouvelle-Zélande, doivent guider les réflexions.

 

 

Bibliographie

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- Commission européenne, DG II, European Economy n°180 (janvier 2003), Revisiting the Stability and Growth Pact : grand design or internal adjustement ? (Buti, Eijffinger, Franco).

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- OCDE Perspectives économiques n°72 (2002), chapitre IV, Soutenabilité budgétaire, le rôle des règles.

- Lettre de l'OFCE n°234 (mars 2003), Politique budgétaire en Europe : l'heure de vérité.

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