Étude de Cas

L’Etat peut-il favoriser l’attractivité du territoire ?

Le constat récurrent depuis quelques années d’une désindustrialisation de l’économie française a conduit à repenser le rôle de l’Etat dans l’aménagement et la promotion d’un environnement favorable aux investissements, en particulier à ceux provenant d’entreprises étrangères. La légitimité de ce type de politique industrielle suppose d’abord une aptitude à évaluer notre attractivité, ce qui, selon Gilles Le Blanc, ne va pas de soi. En effet, le niveau des investissements directs étrangers ne constitue pas un indicateur pertinent de l’attractivité du territoire français – les IDE recouvrant des opérations souvent très différentes. Il s’agit en outre de mettre en place des dispositifs et des infrastructures efficients. Plusieurs problématiques se superposent donc dans ce débat. Se posent en effet successivement la question des choix de politique économique, puis celle des choix géographiques d’investissements et enfin celle des choix technologiques.
L’Etat peut-il favoriser l’attractivité du territoire ?

1- Mesurer l’attractivité, un exercice difficile

 Les IDE, un indicateur de l’attractivité d’un territoire...

Les investissements directs étrangers (IDE) désignent toutes les opérations par lesquelles un agent acquiert des titres de propriété dans une entreprise d'un autre pays dans le but d'exercer une influence sur sa gestion. Les IDE reçus par un territoire sont ordinairement présentés comme un indicateur des atouts d’un pays ou d’une région.

Selon la définition du FMI, les IDE peuvent revêtir quatre formes: il peut s’agir de la création d'une entreprise ou d'un établissement à l'étranger, de l'acquisition d'au moins 10 % du capital social d'une entreprise étrangère déjà existante, de réinvestissements de bénéfices par une filiale ou une succursale située à l'étranger ou encore d’opérations entre la maison mère d'une firme transnationale et ses filiales (souscription à une augmentation de capital, prêts...). On comptabilise donc les investissements visant à créer de nouvelles capacités de production (filiales) ou à acquérir (ou contrôler) une entreprise existante. Les IDE se distinguent donc des investissements de portefeuille qui consistent à acquérir des titres étrangers sur des marchés financiers et relèvent d’une simple logique de placement.

Les flux d’investissement directs entre la France et le reste du monde sont recensés dans la balance des paiements, sous la rubrique "Investissements directs". Ils recouvrent les IDE des entreprises françaises à l'étranger ("Investissements directs français à l'étranger") et les IDE des entreprises étrangères en France ("Investissements directs étrangers en France"). Ce sont naturellement les seconds qui témoignent de l’attractivité de notre territoire pour les investisseurs étrangers. Sous ce seul rapport, le bilan de la France apparaît particulièrement positif puisqu’elle reste la première destination des IDE en Europe et la seconde dans le monde après les Etats-Unis. Selon l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et les agences régionales de développement (ARD), la France aurait ainsi enregistré 639 décisions d’investissement étranger créateur d’emplois en 2009.

... qui peut se révéler trompeur

Des opérations de nature très différente sont en fait, on l’a vu, considérées comme des IDE, ce qui contribue à brouiller cet indicateur. Dans certains cas, l’IDE consiste en des opérations immobilières tandis que dans d’autres, il s’agit de réinvestissements de bénéfices réalisés sur place par les filiales. En outre, une partie importante des IDE traduit des flux monétaires entre filiales.

Ainsi, une même opération d’investissement pourra-t-elle figurer dans les IDE ou non selon le mode de financement adopté: un prêt entre filiales apparaîtra comme un IDE tandis que le recours à une banque locale ne sera pas considéré comme tel.

Le niveau des IDE ne constitue donc pas un indicateur fiable de l’attractivité d’un territoire. Il convient donc de distinguer les différents types d’IDE. Selon Gilles Le Blanc (intervention lors des entretiens Louis-le-Grand du 9 décembre 2009), sur les 60 milliards d’euros d’IDE reçus par la France, seuls 8 milliards correspondent à des activités de production nouvelle. Seul ce montant témoignerait donc véritablement de l’attractivité française. Selon les mêmes critères, G. le Blanc estime à 32 milliards les IDE nouveaux français à l’étranger, c’est à dire quatre fois plus.

Par ailleurs, il convient de souligner que les IDE  localisés en France sont caractérisés par une forte volatilité, comme le montrent ces 2 graphiques présentés lors des entretiens Louis-le-Grand.

2- Favoriser l’attractivité du territoire? Quel rôle pour l’Etat ?

Le facteur le plus décisif pour attirer les investissements étrangers reste avant tout la forte productivité horaire du travail qui caractérise l’économie française. Ainsi, selon Eurostat, la productivité horaire française est 15 % plus élevée que la moyenne européenne  (à 15) en 2007.
Un autre facteur essentiel tient à la présence fortement visible d’un nombre important de grands groupes internationaux implantés en France pour une large part de leurs activités. Mais il est évident que ces deux éléments censés favoriser un climat de confiance dans l’économie française ne suffisent pas. Aussi un certain nombre de dispositifs ont-ils été mis en place pour contribuer à renforcer l’attractivité ou à faciliter l’accès à notre territoire.

Des incitations financières pour renforcer l’attractivité française

Ces dispositifs prennent la forme d’aides diverses, attribuées quelles que soient l’entreprise concernée et sa nationalité.
Il s’agit tout d’abord du crédit impôt-recherche . Celui-ci existe en France depuis le 1er janvier 2008 et consiste en une incitation fiscale ayant pour objectif d’attirer des centres de R&D en France et de développer ceux qui existent déjà. Cet allégement d’impôt concerne toute entreprise exerçant en France et soumise à l’impôt français sur les sociétés. Il permet de réaliser une économie d’impôt égale à 50 % des dépenses en R&D la première année (avec un plafonnement à 100 millions d’euros), à 40 % durant la deuxième année et à 30 % pour les années suivantes. Les dépenses concernées sont, pour l’essentiel, les salaires des chercheurs, les amortissements et les frais liés aux brevets.

Le deuxième dispositif important prend la forme de subventions diverses. Des aides nombreuses sont en effet proposées aux investisseurs en France et ce, quelle que soit leur nationalité : aides régionales, aides à la recherche-développement, aides à la formation professionnelle, aides à l’emploi (allégement de charges), aides à l’investissement des PME... Dans certaines zones, les aides versées peuvent aller, selon Gilles Le Blanc, jusqu’à 15% de l’investissement réalisé pour une grande entreprise et 25% pour une entreprise moyenne. Sur la plus grande partie du territoire, les entreprises innovantes peuvent recevoir une prime d’aménagement du territoire (PAT) d’un montant maximum de 25 000 euros par emploi créé. Enfin, les exonérations de charges sociales ou fiscales peuvent durer jusqu’à 5 ans (voire 7 en certains cas).

Une implantation bon marché et simplifiée

D’après l’AFII ( www.invest-in-france.org/fr ), les coûts d’implantation en France sont parmi les plus bas d’Europe. L’Agence inclut dans son calcul les coûts de main d’œuvre, de transport, les prix de l’immobilier, les services publics et les taxes. L’ensemble de ces coûts placeraient la France au troisième rang des pays industrialisés, juste derrière le Canada et Singapour, et au premier rang européen.
Les entreprises souhaitant investir en France n’ont qu’une simple démarche à effectuer auprès du Centre de Formalité des Entreprises (CFE), cette procédure administrative ne coûtant que 300 euros.

Un dispositif-phare: les pôles de compétitivité

La politique française des pôles de compétitivité a démarré en 2004 et les premiers pôles ont été labellisés en octobre 2005. Ils visent à stimuler l’innovation et la coopération entre entreprises en les reliant à un territoire. Ces « clusters »  constituent donc des zones caractérisées par la présence d’un tissu assez dense d’entreprises d’un même secteur d’activité reliées à des centres de recherche et de formation publics ou privés, sur le modèle de la Silicon Valley en Californie. L’Etat aide au développement de ces implantations par le biais d’allocation de crédits (1,5 milliards d’euros sur 5 ans financés par l’Etat, l’Agence nationale de la recherche - ANR -, OSEO et la Caisse des dépôts et consignations - CDC) et de franchises d’impôts sur les sociétés.

Ces pôles ont pour vocation de devenir un véritable instrument de politique industrielle dans la mesure où la collectivité publique ne se contente pas de les créer mais se donne également les moyens de les piloter par l’intermédiaire des contrats de performance. La plupart de ces pôles ont en effet signé ces contrats qui fixent des objectifs technologiques, anticipent l’évolution du marché sur 3 à 5 ans et déterminent un niveau souhaitable de développement du pôle et de son éco-système. C’est donc une logique de contractualisation qui s’est mise en place entre partenaires privés et publics pour la période 2009-2011, rendant possible une évaluation des pôles de compétitivité.

Aujourd’hui, 71 pôles sont labellisés dans des domaines aussi divers que les secteurs de la santé (Alsace Biovalley), des céréales (Céréales Vallée), de l’énergie (Capénergie), de la viande (InnoViandes) ou des nouvelles technologies (Images et Réseaux). La dimension de ces pôles est très variable. Ainsi, par exemple, le pôle « Route des lasers », situé en Aquitaine et spécialisé dans le secteur des lasers et de la photonique rassemble-t-il 44 entreprises dont 31 PME de moins de 250 salariés ( start ups ), 14 centres de recherche et 12 centres de formation. A l’inverse, le pôle Cosmetic Valley regroupe 120 entreprises dont 105 PME ainsi que 3 universités, 3 INRA, le CNRS et 14 centres de formation dans les régions Centre et Haute-Normandie.

Cette politique industrielle est donc largement fondée sur l’idée ricardienne de spécialisation d’un territoire en fonction d’avantages comparatifs et sur une logique d’agglomération favorisant des économies d’échelle et une meilleure circulation de l’information. La logique coopérative qui prévaut dans le modèle des pôles permettrait à la diversité des acteurs d’être à la source de synergies et d’innovations.
 

3-  Les limites de la politique des pôles de compétitivité

Une démarche sectorielle trop cloisonnante

La plupart des pôles sont constitués suivant une logique sectorielle. On peut par exemple citer le pôle Mer, le pôle agroalimentaire Valorial, le pôle Images et Réseaux ou encore le pôle iDforCar (automobile haut de gamme) tous situés en Bretagne. Or, la logique sectorielle ne semble plus la mieux adaptée aujourd’hui. La branche textile témoigne par exemple d’une grande hétérogénéité intra-sectorielle, puisque ses activités vont de la production de bobines de fil traditionnel à celle de matériel chirurgical en passant par divers textiles spécifiques. Le risque est donc grand qu’un pôle n’entre pas en relation avec tous ses usagers potentiels, qu’il se révèle insuffisamment trans-sectoriel. Or, plus un pôle est spécialisé moins il permet ces dialogues élargis qui sont souvent à la source d’innovations.

Une concurrence contre-productive des territoires régionaux

La dimension régionale des clusters conduit fatalement à mettre en concurrence les régions françaises. Un nouveau régionalisme émerge donc de ce dispositif et des conflits territoriaux finalement contre-productifs apparaissent. On se souvient par exemple que, lorsque Google a  envisagé de s’implanter en Europe (soit en Grande-Bretagne, soit en Allemagne, soit en France), Paris et la région PACA se sont affrontées et Google s’est finalement installé en Allemagne.

 Conclusion: une politique illusoire?                        

La volonté de développer l’attractivité du territoire conduit à un empilement de programmes qui soulève de nombreuses questions quant à l’efficacité de cette politique. Compte-tenu de la complexité des modalités de la décision d’investissement, il semble illusoire d’en mesurer l’impact de façon isolée.

Pourtant, même la Commission européenne, d’ordinaire peu encline à tolérer toute forme d’aide étatique susceptible d’entraver la concurrence, a agréé les pôles de compétitivité – les autres aides restant soumises à des procédures d’autorisation si elles dépassent 200 000 euros.

L’évaluation menée en 2008 par un groupe de consultants ( www.competitivite.gouv.fr/spip.php?rubrique203&lang=fr )  débouche sur un classement en trois groupes des 71 pôles de compétitivité français : 39 pôles auraient atteint les objectifs fixés (groupe 1) tandis que  19 autres pôles les auraient partiellement atteint (groupe 2) : ces 2 premiers groupes ont pu signer les contrats de performance proposés par l’Etat. Enfin, 13 pôles nécessiteraient une reconfiguration (groupe 3).

Pour certains de ces pôles de compétitivité, l’emprunt national doit être l’occasion d’une impulsion financière nouvelle puisque les pôles orientés sur l’automobile du futur ou l’aéronautique sont au cœur des projets prioritaires retenus.

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