Étude de Cas
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La stratégie de Lisbonne au milieu du gué

Au moment de l'éclatement de la bulle Internet aux Etats-Unis, l'Europe a pris conscience de son retard. La stratégie de Lisbonne a pour objectif de rattraper ce retard et même de dépasser les Etats-Unis. La méthode utilisée était nouvelle puisqu'elle s'appuyait davantage sur le dynamisme des décisions nationales que sur un programme européen à proprement parler. La réalité est toujours mitigée et il est aujourd'hui avéré que l'ambition de dépasser les Etats-Unis ne sera pas réalisé à horizon perceptible.

La stratégie de Lisbonne repose sur le constat d'un écart persistant des taux de croissance de l'Union européenne d'une part, des Etats-Unis d'Amérique de l'autre. Elle s'appuie par ailleurs sur la nécessaire adaptation de l'Union face aux bouleversements induits "par la mondialisation et par les défis inhérents à une nouvelle économie fondée sur la connaissance" (Conclusions du Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000).

Replaçons-nous en mars 2000, au moment du sommet de Lisbonne : les chiffres sont accablants pour l'économie européenne (zone euro) puisque le rythme de croissance de l'économie américaine lui est constamment supérieur : de 2.1 point en 1997, 1.4 en 1998 et 1.6 en 1999. 

En outre, l'écart des résultats en termes de taux de croissance entre les Etats-Unis et l'UE est allé de pair avec un renversement du processus de rattrapage de la productivité européenne vis-à-vis des Etats-Unis et avec des écarts importants entre les taux d'emploi. Sur le premier point, c'est en 1996 que le retournement se produit : alors que le rythme de croissance de la productivité horaire de la main d'œuvre avait été constamment supérieur en zone euro, c'est l'inverse désormais. Après une longue phase de rattrapage, il était normal que les rythmes de productivité s'alignent : la supériorité américaine signifie que l'Europe n'a pas été capable de devenir leader et moteur en matière de progrès technique et de productivité. Quant aux taux d'emploi, ils étaient équivalents en 1975 (autour de 54%). Sur longue période, ils sont restés constants eu Europe mais sont passés à 72% aux Etats-Unis et même à près de 60% au Japon. L'Europe ne semble donc pas avoir pris conscience des enjeux de l'activité pour la croissance et, particulièrement, sur le poids que les inactifs font peser sur les actifs ; elle a même fait le pari inverse pour éviter le chômage. Clairement, elle a perdu sur les deux tableaux.

Sur la base de ces décrochages très nets entre les résultats des économies européenne et de l'économie américaine, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont décidé que l'Union devait s'engager à relever le taux de croissance et d'emploi pour soutenir la cohésion sociale et l'environnement durable. Lors du Conseil européen de mars 2000, tenu à Lisbonne, ils ont fixé à l'Union l'objectif ambitieux de "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde" d'ici 2010. L'idée est faire en sorte que les Etats membres agissent de concert, renforçant ainsi la compétitivité de l'ensemble de l'Union.
 

Un ambitieux programme de réformes fondé sur la méthode ouverte de coordination

Les orientations stratégiques issues du sommet de Lisbonne

 

Le constat qui a nourri le sommet de Lisbonne renvoie à de nombreuses interprétations. Guido Tabellini et Charles Wiplosz (2004, p. 44) se font l'écho de l'une d'entre elles, avec ses corrélats inévitables : "le diagnostic apparent est que les rigidités structurelles entravent le dynamisme potentiel de l'Europe et que l'éducation, la recherche et développement doivent être améliorés afin que l'économie soit à même d'intégrer les derniers développements technologiques". De là, trois axes pour définir trois priorités :
 

1.    Le premier axe visait à orienter l'investissement dans les nouvelles technologies de l'information et de la communication, dans la recherche scientifique et dans l'éducation et la formation professionnelle.

2.    Un second axe mettait l'accent sur l'achèvement du marché intérieur par la suppression des obstacles qui subsistent encore dans de trop nombreux secteurs, et sur l'amélioration de la coordination des politiques économiques.

3.    Enfin, le dernier axe visait à promouvoir des politiques plus actives de l'emploi et à moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines et en luttant contre l'exclusion sociale. L'un des principaux volets de cet axe concerne le relèvement des taux d'emploi, notamment celui des travailleurs plus âgés et des femmes. Des objectifs précis sont fixés : taux d'emploi global à 70%, taux d'emploi des femmes à 60% et taux d'emploi des travailleurs de 55 à 64 ans à 50%

La stratégie de Lisbonne se composait donc à l'origine d'une batterie de réformes interdépendantes qui devait permettre d'atteindre un taux de croissance de 3% par an.

Cette stratégie a ensuite évolué à plusieurs reprises pour intégrer un pilier environnemental et pour préciser l'ampleur de l'effort qui devait être entrepris au bénéfice de la recherche. Le Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001 a d'abord ajouté une forte dimension environnementale, qui constitue désormais, avec le volet économique et social, le troisième pilier de la stratégie de Lisbonne. Les Chefs d'Etats et de gouvernements affirment dans les conclusions de la Présidence que "la stratégie de développement durable de l'Union repose sur le principe selon lequel il faut examiner d'une manière coordonnée les conséquences économiques, sociales et environnementales de toutes les politiques et en tenir compte dans le processus de décision". Puis le Conseil européen de Barcelone, en mars 2002, a fixé à 3% la part du PIB européen qui devait être consacré au financement de la recherche, dont un tiers provenant des ressources budgétaires publiques et les deux autres tiers des financements privés.

 

Une innovation institutionnelle : la méthode ouverte de coordination

 

Caractéristiques de la Méthode ouverte de coordination

 

La stratégie de Lisbonne est fondée sur la méthode ouverte de coordination (MOC) qui fixe des objectifs communs au niveau du Conseil de l'Union et laisse à chaque Etat membre la liberté de moyens à mettre en œuvre pour les atteindre. Il s'agit d'une forme légère de coordination qui s'abstient de toute obligation contraignante. Cette méthode s'inspire de l'approche "benchmarking", très utilisée dans le milieu des entreprises. Elle tend à favoriser une pression des pairs par une évaluation mutuelle et régulière des résultats enregistrés par chaque Etat membre dans différents domaines, sur la base de critères pré-établis et par rapport à des valeurs cibles à atteindre en 2010. Le but est de créer une émulation entre les Etats membres.

La méthode ouverte de coordination implique plusieurs étapes :
 

   Définition des lignes directrices pour l'UE, assorties de calendriers spécifiques pour réaliser les objectifs fixés par les Etats membres

.    Etablissement des indicateurs quantitatifs et qualitatifs ainsi que des critères d'évaluation par rapport aux meilleures performances mondiales de manière à pouvoir comparer les meilleures pratiques

.    Traduction des lignes directrices européennes en politiques nationales, en fixant des objectifs spécifiques

   Suivi périodique, évaluation et examen par les pairs afin de tirer les leçons pour l'avenir.

Ainsi, depuis l'année 2000, chaque Conseil européen de printemps est consacré à l'examen de la stratégie économique et sociale de l'Union sur la base d'un rapport annuel rédigé par la Commission. Ce document fait la synthèse des rapports de mise en oeuvre des Grandes Orientations de Politique économiques (GOPE), des lignes directrices pour l'emploi et de l'avis du Comité Economique et Social Européen (CESE). Les GOPE et les lignes directrices pour l'emploi seront désormais intégrées dans un seul et même document qui a pour objectif de renforcer la cohérence d'ensemble. Le rapport de la Commission dresse le bilan des avancées du processus de Lisbonne en nommant les Etats membres qui constituent les bons ou les mauvais élèves, et émet des recommandations. Conformément à l'esprit de la méthode ouverte de coordination, ces recommandations restent purement indicatives pour les Etats membres qui sont libres de les suivre ou pas.

La stratégie de Lisbonne n'est donc pas une politique commune de l'Union, à l'instar de la politique agricole commune (PAC) ou de la politique régionale. Elle favorise clairement le niveau intergouvernemental, celui des Etats membres, en lieu et place du niveau communautaire. Les compétences des institutions supranationales, la Commission ou le Parlement européen, sont ainsi beaucoup moins importantes que celles du Conseil de l'Union Européenne, qui représente les Etats membres.
 

La MOC présente des avantages indéniables

 

L'un des principaux avantages de la méthode ouverte de coordination est de faire en sorte que l'Union puisse agir dans des domaines dans lesquels elle est légalement dépourvue de compétences. La MOC peut d'ailleurs constituer un premier pas vers de futurs transferts de souveraineté en favorisant l'élaboration de procédures communes d'évaluation, la définition d'objectifs communs et des actions concertées dans le but d'atteindre ces objectifs.

Un second avantage résulte du fait qu'un grand nombre des domaines qui entrent dans le cadre de la stratégie de Lisbonne n'appellent pas d'action centralisée au niveau communautaire alors même qu'ils sont politiquement extrêmement sensibles. Les institutions européennes ne jouissent pas de la légitimité politique pour imposer des réformes qui engagent de délicats arbitrages entre efficacité économique et redistribution. 

Il en est ainsi, par exemple, des réformes structurelles dans le domaine du marché du travail. A la question de savoir quel est le niveau le plus approprié pour apporter des solutions à la réduction du chômage, l'Eurobaromètre de l'automne 2004 consacré à la stratégie de Lisbonne donne des avis éclairants : 54% des personnes interrogées ont répondu le niveau national contre seulement 21% le niveau européen (19% le niveau régional et 5% ne se prononcent pas).

Un troisième avantage de cette méthode est d'inciter les Etats membres à entreprendre des réformes par le biais d'une pression des pairs au sein du Conseil des ministres. Encore faut-il que cette pression existe et qu'elle soit reçue pour telle ce qui, on le verra, est loin d'être évident.

Enfin, la stratégie de Lisbonne présente l'avantage de la flexibilité puisqu'elle tend à prendre en compte la diversité des situations économiques et des moyens à dispositions des Etats membres. Pour cela, elle s'efforce d'établir des lignes directrices que chaque Etat membre traduira en plans d'action spécifiques en fonction de sa propre situation.

 

Lisbonne à mi-parcours : une révision partielle pour un bilan en demi-teinte

L'évaluation à mi-parcours du processus enclenché à Lisbonne a été confiée à un "Groupe de haut niveau" dirigé par Win Kok, ancien premier ministre des Pays-Bas. Elle a donné lieu à une publication Relever le défi – La stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi (novembre 2005). Comme son titre l'indique, le défi n'est pas encore relevé et, malgré quelques progrès ponctuels, les résultats obtenus sont globalement insuffisants.
 

 

Le défi tient toujours !

 

 

Si le taux d'emploi global de l'UE a augmenté de 62.5% en 1999 à 64.3% en 2003, les statistiques des premières années de la décennie 2000-2010 sont cruelles et montrent que le chemin restant à parcourir est très long. En 2003, le Etats-Unis présentaient un taux d'emploi global de près de 7 points supérieurs à celui de l'Europe des 15. L'écart est encore plus considérable en ce qui concerne les taux d'activité des travailleurs âgés puisqu'il atteint plus de 18 points. Plus grave, le fort ralentissement de la création nette d'emplois au cours des années récentes compromet certainement les objectifs de taux d'emploi global de 70% et de 50% pour les travailleurs âgés en 2010.

En matière de taux de croissance, les différences entre l'UE et les Etats-Unis demeurent préoccupantes. L'année 2001, au cours de laquelle l'UE a connu un taux de croissance du PIB supérieur à celui des Etats-Unis, n'a pas marqué une rupture de tendance de ce point de vue. En trois ans (2002-2004), le différentiel de croissance atteint six points !

En ce qui concerne la recherche et développement, à l'époque de rédaction du rapport Kok, seuls deux pays consacraient plus de 3% de leur PIB à la R&D. Quant à l'environnement, le rapport Kok note que la majorité des pays membres de l'UE sont en deçà de leurs objectifs de Kyoto pour l'émission de gaz à effet de serre.

Ces résultats médiocres interviennent alors même que l'Union européenne se trouve confrontée à des enjeux de taille. En effet, l'élargissement récent à dix nouveaux entrants et l'adhésion prochaine de la Roumanie et de la Bulgarie rend plus délicate encore la réalisation des objectifs de Lisbonne. Le rapport Kok souligne d'ailleurs que l'élargissement de l'UE a clairement compliqué la tâche en raison des taux d'emploi et de productivité des nouveaux Etats membres le plus souvent très inférieurs à la moyenne des pays de l'Europe des 15. En outre, de nombreux pays membres sont aujourd'hui concernés par des réformes de leur régime de retraite et sont confrontés aux problèmes persistants des délocalisations et de la restructuration industrielle. Les problèmes soulevés à Lisbonne en 2000 sont par conséquent d'autant plus urgents à régler.

 

L'objectif est maintenu !

 

 

Le rapport KOK a appelé les Etats membres à poursuivre la stratégie de Lisbonne à la condition de l'orienter vers cinq domaines politiques prioritaires et de responsabiliser les Etats membres. Ces cinq domaines sont : 
 

- La société de la connaissance : le rapport préconise des mesures destinées à attirer et retenir les meilleurs chercheurs, à renforcer le potentiel scientifique, à profiter pleinement des Technologies de l'Information et de la Communication (TIC) et à protéger la propriété intellectuelle pour promouvoir l'innovation

- Le marché intérieur : son achèvement nécessite notamment de s'engager pour une transposition plus rapide des directives, d'éliminer les entraves à la libre circulation des services et de réduire les coûts des entreprises pour se conformer à la législation

- L'environnement des entreprises : il peut être plus favorable grâce à une amélioration de la législation et un meilleur accès aux moyens de financement

- Le marché du travail : le rapport préconise un ensemble de mesures destinées à augmenter le nombre d'actifs, notamment en favorisant le travail des seniors

- L'environnement durable

Au delà des mesures proposées dans ces domaines, le rapport met les Etats membres face à leur responsabilité et rappelle qu'ils jouent un rôle crucial dans les objectifs de croissance et d'emploi "pas uniquement au niveau de leur propre pays, mais également parce que, dans un contexte européen, les bons résultats d'un Etat membre améliorent les performances des autres Etats membres" (Rapport Kok, p. 45). Le rapport recommande donc que les Chefs d'Etat et de gouvernement présentent un programme d'action national avant la fin de 2005 qui devrait faire l'objet d'un débat avec les parlements nationaux et les partenaires sociaux.
 

 

L'engagement de Lisbonne pourrait être personnifié

 

Les propositions de la Commission, qui s'inspirent largement des recommandations du rapport Kok, ont été approuvées par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 qui n'a pas introduit d'éléments nouveaux.

La Commission préconise notamment un recentrage sur des priorités "rigoureusement définies". Elle propose que l'essentiel des efforts de l'UE porte sur la réalisation des objectifs de croissance et d'emploi, objectifs qui devront mobiliser pleinement les Etats membres par l'intermédiaire de la mise en œuvre de plans d'action nationaux. La France a présenté son plan en octobre 2005. Ces plans sont complétés par le "programme communautaire de Lisbonne", présenté par le Vice-président de la Commission, Günter Verheugen, en juillet 2005. 

Pour autant, la méthode n'a pas changé. En présentant le programme communautaire, le Vice-président a déclaré : "la Commission passe des mots aux actes. Il appartient aux Etats membres d'assurer sa réussite en proposant de programmes de réforme nationaux crédibles et ambitieux." Pour que ceux-ci soient visibles et prennent une signification démocratique, la Commission avait plaidé, en mars 2005 pour que chaque gouvernement nomme un "M. ou Mme Lisbonne" chargé(e) d'orchestrer l'adoption et le suivi des programmes d'action nationaux. 
 

 

Les critères d'évaluation seront simplifiés

 

Jusqu'alors, il existait un nombre incroyablement élevé de critères d'évaluation impliquant une multitude de réformes d'ampleur et de pertinence très diverses. Les gouvernements des Etats membres pouvaient donc choisir parmi les nombreuses mesures celles qui étaient les plus aisées à mettre en oeuvre, tout en négligeant l'application des plus importantes. C'est pourquoi la Commission a présenté dans l'annexe statistique de son rapport de printemps 2005 une liste restreinte de 14 indicateurs élaborée en concertation avec le Conseil et qui est censée permettre une présentation plus concise et une meilleure évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs de Lisbonne. Il est prévu de geler cette liste, à partir de 2004, pour une période de trois ans.

Lisbonne en 2010 : un échec programmé ?

Si elle reste adaptée à la nature de certaines des réformes à mettre en œuvre, la méthode ouverte de coordination présente des faiblesses en partie responsables du bilan décevant à mi-parcours, et qui constituent un handicap pour l'avenir du processus.

Les objectifs annoncés à Lisbonne (2000), confirmés à Bruxelles (2005) sont ambitieux. Le fait qu'ils n'aient pas été atteints à mi-parcours a déjà entamé la crédibilité du processus. Les reprendre sans changer de méthode, c'est accepter qu'ils restent lettre morte. L'exercice est d'ailleurs délicat : au-delà de la formule de nature quasi incantatoire qui veut faire de l'Europe "l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale dans le respect de l'environnement", le processus se résume à une confrontation de chiffres disputés par les économistes et bien loin des caractéristiques d'un débat démocratique. L'intervention du Parlement européen n'a pas, à ce jour, changé la nature des choses.

De plus, et c'est sans doute le point central, le système de pression des pairs n'a pas vraiment fonctionné. Comme le soulignent les auteurs de la note sur la stratégie de Lisbonne publiée par l'association Notre Europe, "les différents membres craignent de se faire des ennemis et d'en payer les conséquences négatives dans d'autres domaines politiques où ils peu progressé" (2005, p. 10). Ce manque de crédibilité du processus autogéré de convergence est d'autant plus dramatique qu'il se produit au moment même où la Commission est en difficulté sur la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur (directive Bolkestein). 

Ainsi, ni la méthode ouverte de coordination, ni la méthode plus classique des directives n'arrivent à passer dans des domaines de grande sensibilité sociale. Or, les réformes nécessaires pour atteindre les objectifs de Lisbonne passent par la remise en cause d'un certain nombre de situations acquises (les pré-retraites pour ne prendre qu'un exemple), voire de rentes de situation (nombre de prestations de services touchées par la directive Bolkestein). Les résultats de la relance du processus de Lisbonne dépendront en réalité très largement de la volonté des gouvernements des Etats membres de jouer la carte de l'Europe face à des opinions publiques souvent réticentes à accepter une mutualisation des outils clés de la politique économiques.
 

Bibliographie

Bailly Olivier (2004), "La stratégie de Lisbonne, ou les enjeux politiques de la réforme",Revue du Marché commun et de l'Union européenne, n°480, p. 425-429

Créel Jérôme, Laurent Eloi et Le Cacheux Jacques (2005), "“La stratégie de Lisbonne” engluée dans la tactique de Bruxelles", Lettre de l'OFCE, n° 259, 23 mars

Gros Daniel, "Prospects for the Lisbon strategy http://www.notre-europe.asso.fr  How to increase the competitiveness of the European economy ?", CEPS Working document, n°224, juillet 2005, 17 p.

Collignon Stefan, Dehousse Renaud, Gabolde Jean, Jouen Marjorie, Pochet Philippe, Salais Robert, Sprenger Rolf-Ulrich, Zsolt de Sousa Hugo (2005), Notre Europe, Policy paper, "La stratégie de Lisbonne et la méthode ouverte de coordination : 12 recommandations pour une stratégie à plusieurs niveaux efficace", n°12, 22 p.

Sarlat Guillaume, rapporteur (2004) "Régulation : ce que Bruxelles doit vraiment faire", Note de l'Institut Montaigne, Groupe de travail présidé par Antoine Gosser-Grainville, Juin, 136 p.

Castéra Amélie, rapporteur (2004), "Cinq ans après Lisbonne. Comment rendre l'Europe compétitive ?", Rapport de l'Institut Montaigne, Groupe de travail présidé par Jean-Paul Tran Thiet, Novembre, 104 p.

Kok Wim, président (2004), présidé par M., "Relever le défi. La stratégie de Lisbonne pour la croissance et pour l'emploi", Rapport du groupe de haut niveau, novembre, 57 p.

Tabellini Guido et Wiplosz Charles, "Réformes structurelles et coordination en Europe",Rapport du CAE, n°51, 2004, 88 p.

Consulter avec profit la page web consacrée de la Commission européenne consacrée à la stratégie de Lisbonne : http://europa.eu.int/growthandjobs/reports/index_fr.htm