Étude de Cas

La politique régionale de l' Union Européenne

Résumé étude

Le Traité de Rome n'avait prévu aucune base juridique pour la poursuite d'une politique régionale au niveau communautaire. Pourtant, la constitution du marché unique va justifier la mise en place d'une politique de cohésion entre les Etats membres passant par le développement des régions les plus défavorisées (cf historique de la politique régionale). Avec une enveloppe de 213 milliards d'euros pour la période 2000-2006, la politique régionale constitue aujourd'hui le deuxième poste de dépenses de l'Union après la Politique Agricole Commune (PAC), et le tiers des dépenses communautaires. Ce montant représente 0,46% du PIB de l'Union européenne.

Quelle politique régionale pour l'UE ?

La politique régionale répond à trois justifications principales

La politique régionale apparaît comme un accompagnement du marché unique 

La mise en place du marché intérieur et de l'union économique et monétaire (UEM) est susceptible d'exacerber les inégalités nationales et régionales par différents canaux :

- le marché unique peut conduire à un renforcement de la spécialisation et de la division du travail, source de fragilisation pour des régions spécialisées dans un petit nombre d'activités à faible valeur ajoutée ;

- l'intensification de la concurrence peut accélérer le déclin des secteurs peu compétitifs ;

- la libre circulation des personnes peut entraîner une migration des travailleurs les plus qualifiés vers les régions les plus développées ;

- la politique monétaire poursuivie par la Banque Centrale Européenne (BCE) peut se révéler inadaptée à la situation économique de certains Etats membres qui subissent un ralentissement économique temporaire. Le gouvernement d'un Etat membre qui doit faire face à une récession et dont les marges de manœuvres sont réduites en raison du Pacte de stabilité et de croissance aurait besoin d'une politique monétaire accommodante. Or la BCE se fixe un objectif de taux d'inflation inférieur à 2% ; elle peut donc peut être conduite à maintenir des taux d'intérêt courts à un niveau plus important que ne l'exigerait la conjoncture économique d'un ou plusieurs Etats membres.

Ces conséquences négatives du marché intérieur et de l'UEM justifient la mise en place d'une politique régionale.

L'argument d'équité et la justification politique 

Cette politique répond également à un souci d'équité en garantissant une solidarité entre les régions les plus favorisées au profit des régions les moins développées de l'Union. La recherche de l'équité renforce la légitimé de l'action de l'Union. En effet, la réduction des inégalités régionales et nationales contribue à l'unité politique de l'Union. C'est tout le sens de la mise en garde du Commissaire européen chargé de la politique régionale, Michel Barnier, contre le risque de réduction du nombre des régions éligibles en raison de l'entrée de nouveaux membres dans l'Union. Il souligne que la politique régionale contribue à la visibilité de l'Union européenne et au soutien des politiques communautaires par les populations. Il se demande ainsi : "si on supprime la politique régionale dans toute l'Union aujourd'hui, comment parlera-t-on d'Europe au citoyen, comment le convaincra-t-on ? Avec des normes, des directives, des discours ?" [1].

L'argument d'efficacité économique 

Enfin, la politique régionale peut influencer une allocation des ressources qui favorise l'ensemble de l'économie de l'UE. Les aides peuvent en effet se concentrer sur des investissements source d'externalités positives comme les infrastructures de transports, par exemple.

Les modes d'intervention diffèrent selon le diagnostic de l'origine des inégalités

L'approche néo-classique 

Selon les tenants de cette approche, les différences de revenu sont appelées à disparaître progressivement grâce au libre-échange et à la liberté de circulation des capitaux et des personnes ; les disparités régionales sont par conséquent soit temporaires car liées à des problèmes d'ajustement à la libéralisation, soit le résultat de rigidités institutionnelles.

En termes de politique économique, les tenants de cette approche considèrent donc que la politique régionale doit accompagner la libéralisation et doit être menée en parallèle d'une action en faveur de la concurrence pure et parfaite.

L'approche en termes de déséquilibre 

Les tenants de cette approche soulignent que l'intégration économique peut exacerber les disparités régionales

- Un premier groupe d'économistes met l'accent sur le risque de processus d'agglomération et de causalité cumulative (Myrdal, Hirschman).

Si des mécanismes de "causalités cumulatives" prennent effet lors du développement des centres économiques, ils peuvent conduire à la concentration spatiale et à accroître les avantages des régions les plus développées.

- Le phénomène d'agglomération est le résultat d'un équilibre entre des forces centripètes et des forces centrifuges. Les forces centripètes sont de plusieurs ordres. Elles résultent soit d'externalités technologiques positives, soit des effets du marché du travail, soit, enfin, de la relation acheteurs-vendeurs. Les forces centrifuges peuvent notamment provenir des effets de la congestion, de la pollution ou de la concurrence pour les facteurs immobiles (coût du terrain). L'équilibre entre ces forces peut être remis en cause par l'intégration économique.

- Etats-Unis qu'en Europe, où les signes d'une agglomération sectorielle par Etat membre restent faibles. Une telle éventualité engendrerait des coûts de court terme et de moyen terme importants, mais aussi des bénéfices agrégés du fait des gains d'efficacité associés à la concentration spatiale. Ce scénario n'entraînerait pas forcément une aggravation sensible des inégalités car chaque pays ou région pourra attirer l'activité dans quelques secteurs.

- Le second scénario apparaît moins favorable aux régions défavorisées. Au lieu que des secteurs se concentrent chacun dans des zones différentes, des entreprises dans leur ensemble peuvent s'agglomérer dans un petit nombre d'emplacements, entraînant la désindustrialisation des régions les moins favorisées. Dans ce cas de figure, il existe un risque réel de divergence des niveaux de revenus. Les régions les plus riches bénéficient alors d'une dynamique vertueuse, la croissance que connaissent ces régions favorisant l'investissement qui lui-même est source de progrès technique, d'une amélioration localisée de la productivité et de la compétitivité, lesquels entretiennent à leur tour la croissance. L'expression "causalité cumulative" traduit cet engrenage vertueux.

- La politique régionale devra donc développer des infrastructures dans les régions défavorisées, mobiliser la politique fiscale pour rendre ces régions plus attractives pour les investisseurs, concentrer les investissements productifs sur de nouveaux pôles de croissance. Au niveau de l'UE, la politique régionale devra pratiquer de la discrimination positive en faveur des régions défavorisées et éviter de contribuer au processus d'accumulation en faveur des régions riches.

- D'autres économistes résonnent en termes de "pôle de croissance" (François Perroux). 

- Ils partent du double constat que certains secteurs exercent un pouvoir d'attraction sur d'autres activités et que ce pouvoir se trouve renforcé par des effets multiplicateurs locaux. Ces hypothèses les conduisent préconiser des politiques économiques différentes de celles défendues par les économistes mettant l'accent sur les processus d'agglomération et de causalité cumulative.

- La stratégie optimale serait d'investir prioritairement dans les zones les plus avancées au sein des régions pauvres en d'acceptant un creusement momentané des inégalités régionales dans l'espoir de générer des bénéfices à plus long terme pour l'ensemble de la région. Cette politique a, par exemple, été poursuivie en Irlande, dont les autorités ont privilégié le développement de la région de Dublin qui devait servir de locomotive pour l'ensemble de l'économie.

La nouvelle géographie économique 

L'approche en termes de centre-périphérie souligne que, si une élimination générale des obstacles aux échanges accroît la compétitivité des régions périphériques, une élimination partielle ou imparfaite de ces obstacles peut, au contraire, engendrer des effets pervers en aggravant les déséquilibres régionaux.

Considérons ainsi deux pays A et B caractérisés par des coûts de production inégaux en faveur du pays A. Considérons ensuite qu'il revient plus cher de produire dans les deux pays simultanément que de concentrer l'intégralité de la production dans un seul de ces pays en raison d'économies d'échelle. Mais le pays B est placé dans une région centrale, localisation qui lui permet de bénéficier de coûts de transports moins élevés que ceux que doit supporter le pays B. Dans le cas précis où les coûts de transport sont supérieurs à l'avantage comparatif en termes de coûts de production, l'intégration économique aggrave les inégalités entre les régions du centre et celles de la périphérie.

La politique régionale peut contribuer à réduire ces risques d'effets pervers en améliorant l'attractivité des régions périphériques.

Le fonctionnement actuel de la politique régionale

La politique régionale de l'UE s'appuie essentiellement sur les fonds structurels et le fonds de cohésion

Les aides apportées par l'Union européenne au titre des fonds structurels ou du fonds de cohésion s'ajoutent aux aides nationales, mais ne les remplacent pas : c'est le principe de l'additionnalité. Les fonds structurels interviennent essentiellement sous la forme d'aides non remboursables ou d'aides directes.

Les fonds structurels s'orientent vers l'échelon régional 

- Quatre fonds structurels ont été mis en place :

Pour la période 2000-2006, 195 milliards d'euros sont prévus pour alimenter les aides accordées dans ce cadre, dont 15,7 milliards pour la France. La procédure de programmation, d'exécution et de suivi des fonds structurels accorde, depuis la réforme de 1999, un large rôle aux Etats membres.

- Le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) finance des infrastructures, des investissements productifs pour créer de l'emploi, des projets de développement local et des aides aux petites et moyennes entreprises. Ce fonds est de loin le mieux doté financièrement ;

- le Fonds Social Européen (FSE) intervient essentiellement dans le cadre de la stratégie pour l'emploi en favorisant l'adaptation de la population active aux mutations du marché de l'emploi ainsi que l'insertion professionnelle des chômeurs et des groupes désavantagés ;

- le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA - section orientation)finance des actions de développement rural et d'aide aux agriculteurs, essentiellement dans les régions en retard de développement, mais aussi dans le reste de l'Union dans le cadre de la PAC ;

- l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP) finance la réforme structurelle du secteur de la pêche.

- Les fonds structurels opèrent au sein d'objectifs prioritaires dont le nombre a été réduit de sept à trois en 1999.

- L'objectif 1 a pour objectif de promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Les mesures prises dans ce cadre concernent environ 20% de la population totale de l'Union et concentre 70% de la dotation globale des fonds structurels hors fonds de cohésion avec 135,9 milliards d'euros ;

- L'objectif 2 vise à soutenir la reconversion économique et sociale des régions en difficultés structurelles que ne sont pas éligibles à l'objectif 1. Les régions concernées sont donc celles en mutation économique et industrielle, les régions urbaines fragiles et rurales en déclin, ainsi que celles frappées par la crise de la pêche. Cet objectif bénéficie de 11,5% de la dotation globale, soit 22,5 milliards d'euros. Les populations couvertes par ce zonage ne doivent pas dépasser 18% de l'ensemble de l'Union ;

- L'objectif 3 est destiné aux actions en faveur du développement des ressources humaines hors des régions éligibles à l'objectif 1. Le montant alloué à cet objectif atteint 24,05 milliards d'euros, soit 12,3% de la dotation globale.

En résumé, les objectifs 1, 2 et 3 définissent l'éligibilité des zones mais pas le montant de l'enveloppe financière. Plusieurs fonds peuvent intervenir pour un seul objectif. Ainsi, l'objectif 1 motive l'intervention du FEDER, du FSE, du FEOGA et de l'IFOR alors que l'objectif 2 ne mobilise que le FEDER et le FSE. Deux grilles de lecture sont possibles : l'une selon les fonds qui interviennent, l'autre selon l'objectif prioritaire visé.

Le fonds de cohésion est concentré sur les Etats membres les moins développés 

Le fonds de cohésion a été créé par le traité de Maastricht et mis en place en 1994 pour apporter un soutien financier aux pays les moins prospères de l'Union. Sont éligibles les Etats membres dont le PIB est inférieur à 90% de la moyenne communautaire et qui suivent un programme de convergence économique. A l'heure actuelle, quatre Etats membres remplissent les conditions : l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal.

Les projets cofinancés doivent être, soit des projets environnementaux, soit des projets d'infrastructures de transports. Le taux maximum de l'aide accordée par le fonds de cohésion se situe entre 80 et 85% des dépenses. Les montants sont définis à l'avance dans les perspectives financières pour une période de sept ans. Pour la période 2000-2006, le conseil européen de Berlin, en mars 1999, a décidé d'une enveloppe de 18 milliards d'euros.

Les autres instruments de la politique régionale

Les Programmes d'Intérêt Communautaire (PIC) 

Parallèlement aux actions poursuivies dans le cadre des objectifs, des programmes peuvent également être financés sur initiative de la Commission, qui en fixe les orientations. Les PIC ont été limités de quatorze à quatre après la réforme de 1999.

- INTERREG a pour objectif de stimuler la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale ;

- LEADER vise à promouvoir le développement rural ;

- EQUAL lutte contre les discriminations et les inégalités sur le marché du travail ;

- URBAN est destiné à favoriser la revitalisation économique et sociale des villes en crise.

Les réseaux trans-européens (RTE) 

Les RTE sont dotés d'un montant limité de 4,6 milliards d'euros pour la période 2000-2006. A l'instar des fonds structurels, ils complètent des financements nationaux avec un taux d'intervention maximum de 50%. Les RTE sont également destinés à faciliter la mise en œuvre du marché intérieur. 

La Banque Européenne d'Investissement (BEI) 

L'un des objectifs généraux de la BEI est d'améliorer la cohésion économique et sociale de l'Union, en favorisant notamment l'amélioration des infrastructures de transport, la compétitivité des entreprises et l'innovation. Ainsi, en 1999, les prêts concourant directement ou indirectement au développement régional et à la réduction des disparités ont représenté près de la moitié des prêts versés.

La politique de concurrence est censée tenir compte de l'objectif de cohésion économique et sociale 

Ainsi, l'article 87 paragraphe 3 du Traité instituant la Communauté européenne relatif aux aides d'Etat stipule que "peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun (…) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun".

Si la politique régionale a certainement favorisé une certaine convergence économique entre les Etats membres, elle doit aujourd'hui faire face à plusieurs défis d'importance

Si une convergence économique entre les Etats membres est en cours, elle reste difficile à imputer directement aux actions communautaires et n'empêche pas l'existence d'inégalités régionales encore importantes entre les régions les plus prospères et les moins prospères de l'Union

Un rattrapage est en cours de la part des économies des "pays de la cohésion" 

- La politique régionale entraîne un effet redistributif important.

Les Etats membres "de la cohésion" (Irlande, Grèce, Portugal, Espagne) sont très largement les mieux dotés proportionnellement à la taille de leur économie et de leur population. Ces quatre pays sont bénéficiaires nets du budget communautaire. Le Portugal présente ainsi un solde net de 1,93% du PIB et la Grèce de 3,61% du PIB.

- L'impact de la politique régionale européenne est double puisqu'il se mesure au niveau de la demande et au niveau de l'offre.

- Sauf exception, la croissance annuelle moyenne du PIB des pays de la cohésion a été plus importante que dans le reste de l'UE de 1988 à 1999. L'Irlande a ainsi connu sur cette période des taux de croissance annuelle moyens plus de trois fois supérieurs à ceux de l'ensemble des pays de l'Union. Si les écarts sont moindres dans le cas du Portugal et de l'Espagne, ces pays ont néanmoins connu des taux respectivement supérieurs de 1,1 et de 0,6 point à la moyenne communautaire. Sur la période 1993-1998, l'Irlande a même connu des taux de croissance annuelle moyens de 8,7%, contre 2,5% pour l'ensemble de l'UE.

- La Commission a proposé une estimation de l'impact des politiques structurelles au cours des années 1988-1999 pour les pays de la cohésion. Les actions structurelles communautaires auraient contribué à accroître la PIB de la Grèce de 9,9%, celui du Portugal de 8,5%, celui de l'Irlande de 3,7% et celui de l'Espagne de 3,12% [2].

- A l'échelle nationale, les pays de la cohésion ont entamé un processus de rattrapage sur les autres Etats membres en termes de richesse par tête puisqu'ils ont vu leur richesse par tête passer de 67,6% de la moyenne communautaire à 78,8% au cours de la période de 1988 à 1998.

Il apparaît néanmoins difficile de mesurer la contribution de la politique régionale au processus de rattrapage et des inégalités non négligeables entre régions demeurent 

- Mais il apparaît difficile d'isoler l'impact macroéconomique propre des politiques structurelles européennes car :

- elles interviennent en complément des aides nationales (principe d'additionnalité)
- elles produisent essentiellement des effets de long terme

- Le PIB par habitant des 10% de la population vivant dans les régions les plus prospères était en 2000 de 2 ,6 fois plus élevé que celui des 10% de la population vivant dans les régions les moins prospères. Si l'on élargit la base de la population à 25% de la population totale, l'écart de PIB représentait, en 2000, un rapport de 1 à 2 (Cf Ecarts entre les régions plus prospères et les moins prospères dans l'Union, 1990-2000).

- L'écart en termes de chômage atteint quant à lui presque un rapport de 1 à 8 puisque les régions les plus défavorisées (concentrant 10% de la population) connaissent des taux de chômage de 23%, contre 3% dans les régions les plus riches. Le taux de chômage dans le département d'outre-mer français de la Réunion était ainsi de 33,3% en 2001, alors que celui la région de Stockholm (Suède) n'atteignait que 2,7%.
La politique régionale doit aujourd'hui faire face à plusieurs défis

La politique régionale face à l'élargissement

- Une nouvelle carte des disparités régionales 

Le Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, publié en janvier 2003 par la Commission européenne (COM 2003 34 final), fait le point sur les bouleversements qu'entraîne le passage à une union élargie à vingt-cinq membres.

- L'élargissement provoque un accroissement sans précédent des disparités économiques au sein de l'Union

En termes de PIB par habitant, l'écart entre les 10% de la population vivant dans les régions les plus prospères et les 10% de la population vivant dans les régions les moins prospères va augmenter de 70% par rapport à la situation actuelle dans l'Europe des Quinze, et devrait plus que doubler dans une Europe à 27.

- Cet accroissement des disparités s'accompagne d'un changement géographique dans la répartition des disparités

Dans une Europe à vingt-cinq Etats membres, 116 millions d'habitants, soit environ 25% de la population totale, vivront dans des régions où le PIB par habitant sera inférieur à 75% de la moyenne communautaire contre 68 millions d'habitants aujourd'hui et 18% du total dans l'Union actuelle.- En outre, la situation de l'emploi se trouvera dégradée

Le rapport prévoit que "trois millions d'emplois devront être créés pour aligner le niveau moyen d'emploi dans les nouveaux États membres sur celui de l'Union européenne, en raison de la tendance au déclin du taux d'emploi et d'un taux de chômage de longue durée et des jeunes plus élevé".

- La gestion de "l'effet d'éviction statistique" provoqué par l'élargissement

- La question des régions qui vont perdre leur éligibilité aux fonds structurels au titre de l'objectif 1

Dans une Union à quinze, 48 régions présentaient un PIB moyen par habitant inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Dans un Union à vingt-cinq, l'arrivée de pays moins développés entraîne une diminution sensible de la moyenne de communautaire et, par voie de conséquence, une amélioration relative des régions autrefois éligibles par rapport à cette moyenne. A tel point que certaines de ces régions affichent désormais un PIB moyen par habitant supérieur aux 75% de la moyenne communautaire, effet statistique qui les placent en dehors des critères d'éligibilité. Le nombre des régions dont le PIB moyen par habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire passe de 48 dans une Union à quinze, à 67 dans une Union à vingt-cinq dont seulement 30 anciennement éligibles (D08) soit une éviction de 17 régions du mécanisme des fonds structurels.

Les inégalités déjà existantes dans l'Europe des quinze risquent de se trouver masquées par cet effet statistique. Il apparaît donc nécessaire de mettre en place un dispositif pour les régions des États membres actuellement éligibles à l'objectif 1 et qui, en dépit d'un processus de convergence économique inachevé, pourraient perdre leur éligibilité en raison de la baisse de la moyenne du PIB par habitant dans l'Union élargie. Un tel dispositif apparaît d'autant plus nécessaire que la politique régionale contribue à la visibilité de l'Union européenne (Cf. infra, parie I).

- Quelle place pour les pays de l'est ?

Trois fonds structurels spécifiques, les "fonds de pré-adhésion" ont déjà été mis en place pour les pays candidats. Le programme PHARE a été mis en place en 1989 avec les objectifs de renforcer les institutions et les administrations ainsi que de soutenir des investissements. En 1999, l'Agenda 2000 crée deux nouveaux instruments : SAPARD, pour l'agriculture et le développement rural et ISPA (Instrument Structurel de Pré-Adhésion), pour financer des grands projets de protection de l'environnement et de transport sur le modèle du fonds de cohésion. Au total, 22 milliards d'euros seront consacrés à ces fonds sur la période 2000-2006 dont 11 milliards d'euros pour PHARE, 3,6 milliards d'euros pour SAPARD, et 7,3 milliards d'euros pour ISPA.

Au Conseil européen de Bruxelles, en décembre 2002, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont décidé d'allouer 22 milliards d'euros aux nouveaux membres sur le volet structurel pour la période 2004-2006. En 2006, les nouveaux Etats membres recevront au titre de l'objectif 1 un montant d'aide moyen de 117 euros par habitant, contre 217 euros par habitant pour les Quinze.

La montée en puissance de l'aide à ces régions ne devrait être que progressive en raison du maintien d'un mécanisme en faveur des régions qui subissent l'effet d'éviction statistique et de la règle des traités qui impose
La question du maintien d'une politique régionale en dehors des régions en retard de développement et la simplification des procédures 

- La question de l'opportunité du maintien d'une politique régionale en dehors des régions en retard de développement

Certains estiment que, au nom du principe de subsidiarité, qui commande de prendre les décisions au plus proche des citoyens, une politique structurelle au niveau de l'Union n'est plus forcément essentielle, mais devrait être effectuée par les États membres. Il s'agit d'une proposition de "renationaliser" les actions conduites dans le cadre de l'objectif 2. La Commission européenne défend au contraire que "les questions de compétitivité, de développement durable et de restructuration économique et sociale concernent tous les États membres" et que "ces défis reflètent une grande diversité des situations et besoins potentiels" [3].

La nécessité de disposer des moyens pour réaliser certaines grandes priorités européennes a été reconnue. L'Union, notamment lors du Conseil européen de Lisbonne, s'est ainsi fixé l'objectif stratégique à horizon 2010 de devenir l'économie de la connaissance la plus concurrentielle et la plus dynamique au monde, en mesure d'assurer une croissance économique durable, avec des emplois plus nombreux et de meilleure qualité et une cohésion sociale plus grande. En outre, une stratégie du développement durable pour l'Union européenne, a été décidée lors du Conseil européen de Göteborg, en juin 2001. La prise en compte de ces priorités justifie la poursuite d'une politique régionale en dehors des régions en retard de développement.

- Les critiques quant à la lourdeur des procédures

- L'élargissement impose de modifier l'actuel système de mise en œuvre en tenant compte de la nécessité de renforcer la capacité administrative des nouveaux États membres.

- En outre, plusieurs Etats membres souhaitent une réforme des procédures dans le sens de davantage de décentralisation dans la gestion des fonds à partir du moment où les priorités stratégiques ont été définies en accord avec la Commission. Mais, l'élargissement aggravera les tensions entre, d'une part, la nécessité d'un système de mise en œuvre plus décentralisée et, d'autre part, la nécessité d'un contrôle efficace du financement assuré par la Commission. La Commission souligne par conséquent que la réforme défendue par de nombreux Etats membres en faveur d'une plus grande décentralisation devrait s'accompagner d'une définition plus précise des responsabilités afin de garantir une utilisation saine des ressources communautaires.

Sources internet

Le Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, publié en janvier 2003 par la Commission européenne (COM 2003 34 final)

La politique régionale sur le site Europa

[1] Le Monde, le 29 janvier 2002, "L'élargissement de l'union bouleversera les aides régionales "

[2] Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, publié le 31 janvier 2001 par la Commission européenne (COM 2001 24)

[3] Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, publié en janvier 2003 par la Commission européenne (COM 2003 34 final), p. 4