Cours

Cours de Terminale ES : 3. Economie du développement durable

Question 2. Quels instruments économiques pour la politique climatique ?

Découverte

Document 1 - Emissions de gaz à effet de serre (GES) en France 2013 par source

 

Source : Ministère de la transition écologique, mars 2016

- Vrai ou faux ?

a) En 2013, 2/3 des émissions de gaz à effet de serre sont liées à l'énergie.

b) Pratiquement un quart du transport génère des émissions de gaz à effet de serre.

c) L’industrie de l’énergie elle-même représente 60 % des émissions de GES.

d) L'activité agricole est responsable de 16 % des émissions de GES

Document 2

Le problème environnemental renvoie au cadre des défaillances du marché : le libre jeu des agents économiques ne conduit pas à l'optimum social. Cette divergence entre intérêts privés et intérêts collectifs s'explique notamment par la présence d'externalités (…). Par exemple, une entreprise dont l'activité émet des rejets polluants n'est pas, sans intervention extérieure au cadre du marché, contrainte d'indemniser les individus touchés par cette pollution. (…) Ces externalités conduisent à des défauts de coordination à plusieurs échelles : ainsi, les entreprises sont amenées, par la maximisation individuelle de leur profit, à produire des quantités supérieures à celles qui optimiseraient le bien être collectif puisqu'elles n'intègrent pas dans leur prise de décision les effets néfastes de la pollution ; les consommateurs, pour leur part, ne tiennent pas compte des conséquences délétères de certains produits lorsqu'ils les achètent.

Source : O. Montel-Dumont, Les problèmes d'environnement : quelle place pour l'économiste ? », Cahiers Français n°355, 2010

  1. Rappelez ce que les économistes appellent « externalités ».
  2. En quoi les rejets polluants d'une entreprise sont-ils une " externalité négative " ?
  3. Les entreprises sont-elles les seules sources d'externalités négatives ? Donnez un exemple.

 

Document 3

Plusieurs outils peuvent être utilisés pour que les décisions des acteurs privés intègrent le coût indirect des émissions pour la société. Il peut s’agir d’instruments basés sur les volumes, tels que les normes et les marchés de quotas, ou d’instruments basés sur les prix, tels que les taxes. C’est une combinaison de tous ces instruments, tant sur le plan national qu‘international, qui permettra de relever le défi du changement climatique. Une possibilité consiste à définir des normes d’émissions de GES, par unité de production par exemple. Les normes constituent une solution très répandue pour la régulation des biens environnementaux. Une seconde option consiste à mettre en oeuvre une politique de taxes. Comme pour les normes, cette politique axée sur les prix implique que le niveau des émissions n’est pas connu par avance, puisqu’il dépend, en fin de compte, du niveau de la taxe et de la répartition des coûts de réduction des émissions parmi les émetteurs : les émetteurs réduisent leurs émissions tant que leurs coûts marginaux de réduction des émissions restent inférieurs à la taxe. [...] De nombreux économistes pensent qu’une taxe carbone internationale harmonisée pourrait constituer un moyen efficace de réduire les émissions de GES. Toutefois, la mise en oeuvre de cette option semble en pratique très difficile, sinon impossible, au plan international. C’est la raison pour laquelle le principal instrument économique choisi pour lutter contre le changement climatique a été les systèmes d’échange de quotas, mieux connus sous le nom de « marchés carbone ».

Source : site caissedesdépots.fr, Mission Climat

  1. Recensez les différents instruments permettant de faire baisser les émissions de GES.
  2. En quoi consiste la fixation de " normes d’émissions de GES, par unité de production " ?
  3. Quel est l'effet d'une écotaxe sur les émissions de GES ?
  4. A quel niveau une écotaxe doit-elle être fixée pour être efficace ?
Document 4 - Le système des marchés des quotas

Source : site caissedesdépots.fr, Mission Climat

  1. Dans la situation " sans marché de quotas ", quelles entreprises doivent réduire les émissions de GES ?
  2. En quoi le marché de quotas introduit-il de la souplesse ?
  3. Les deux solutions sont-elles équivalentes pour la collectivité ?
Document 5

Même lorsque les mesures de réduction des émissions sont rentables, il peut y avoir des obstacles qui empêchent toute action. Parmi ceux-ci citons un manque d’information fiable, les coûts de transaction, et l’inertie comportementale et organisationnelle. L’effet de ces obstacles peut se voir très clairement dans l’échec fréquent à réaliser le potentiel des mesures rentables en matière de rendement énergétique. Les mesures réglementaires peuvent jouer un rôle important pour éviter ces complexités et apporter clarté et certitude. Des normes minimum pour les bâtiments et les appareils se sont avérées un moyen rentable d’améliorer la performance, alors que les signaux de prix à eux seuls, peuvent être trop tempérés pour avoir un effet important. Les politiques en matière d’information, y compris l’étiquetage et le partage de la meilleure pratique, peuvent aider les consommateurs et les entreprises à prendre des décisions bien fondées et encourager des marchés à entrer en concurrence pour offrir des biens et services moins carbonés et plus efficaces. Des mesures de financement peuvent également aider en surmontant les contraintes éventuelles d’avoir à payer d’avance le coût des améliorations en matière d’efficacité.

Source : Synthèse française du Rapport Stern, site la tribune.fr

  1. Pourquoi la fixation de normes énergétiques pour les bâtiments ou les appareils (par exemple électroménagers) est-elle plus claire et plus efficace que les mécanismes impliquant des " signaux de prix " ?
  2. Illustrez la dernière phrase du texte par des exemples.
Document 6

L'une des principales difficultés de mise en oeuvre des écotaxes réside dans la fixation des taux et l'acceptabilité de cet instrument. Les ménages estiment qu'elles sont injustes car elles frapperaient les plus bas revenus, et les entreprises considèrent qu'elles portent atteintes à leur compétitivité [...]. Pour les entreprises, les craintes de perte de compétitivité sont d'autant plus fortes que leurs disparités selon les pays peuvent effectivement créer des distorsions de concurrence, même si les politiques de l'environnement pèsent encore assez peu sur les coûts de production. La coopération internationale et l'harmonisation des politiques sont souhaitables.

Source : Annie Vallée, Cahiers Français n° 337, Avril 2007.

  1. Quelles sont les deux résistances qu'une écotaxe peut susciter ?
  2. Justifiez la dernière phrase du texte.

Approfondissement

La prise en charge des externalités négatives

La grande majorité des études scientifiques confirment aujourd'hui que les émissions de gaz à effet de serre (GES) engendrées par les activités humaines ont pour conséquence un réchauffement climatique de la planète qui, à terme, risque de générer pour certaines régions du monde et pour leurs habitants des dommages écologiques et économiques irréversibles, fonte des glaciers, élévation du niveau des mers, submersion de certaines zones d'habitat, salinisation des terres agricoles, etc.. Face à ces menaces, les Etats ont, peu à peu, pris conscience de la nécessité de limiter ces émissions et ont commencé à mettre en place des dispositifs divers, incitatifs ou contraignants. Mais la question de la gestion à long terme de la politique climatique est loin d'être résolue.

Les émissions de gaz à effet de serre sont le fait de l'ensemble des acteurs économiques, entreprises, administrations et ménages, à travers les activités de production, de transports, de logements et de consommation. Se pose alors la question de la prise en charge de ces externalités négatives, de ces dommages environnementaux que les mécanismes spontanés du marché n'intègrent pas dans le calcul économique des acteurs. Ces "coûts sociaux collectifs" ne se répercutent pas, en effet, dans les coûts de production des entreprises ni, en aval, dans les prix de vente des biens et des services au consommateur final. Cette situation conduit à un équilibre sur le marché (quantités offertes et demandées) qui peut apparaître comme optimal du point de vue des acteurs privés mais qui n'est pas optimal sur le plan social, le prix du produit polluant étant plus faible qu'il ne devrait être et ne dissuadant pas sa consommation. (voir graphique ci-dessous)

* Le coût marginal privé représente le coût de production de la dernière unité produite en l'absence de prise en compte du coût social des émissions de GES.

* Le coût marginal social représente le coût de production de la dernière unité produite en intégrant aux coûts la valeur du dommage environnemental lié aux émissions de GES.

La question de ces externalités négatives non prises en compte par le marché a longtemps été éludée par l'analyse économique. L'un des pionniers de la réflexion sur les moyens de faire face à cette situation non optimale est l'économiste britannique Arthur C. Pigou (1877-1959).

​Les choix en matière de politique climatique

Agir contre le réchauffement climatique et ses conséquences suppose, quels que soient les moyens retenus, d'aboutir à l'internalisation par le pollueur de la responsabilité de son acte (les émissions de CO2 notamment) en lui faisant supporter le coût du dommage collectif qu'il engendre, selon le principe du "pollueur-payeur", de manière à préserver ce "bien public mondial" que constitue le climat. Cela suppose aussi qu'il y ait un relatif consensus entre les autorités politiques des différents Etats puisque les émissions de CO2 d'un pays ne restent pas à l'intérieur des frontières nationales. Trois grandes catégories d'instruments sont mobilisables, la réglementation, la taxation et le marché des droits d'émission.

  •  la réglementation est du ressort direct des autorités politiques et se concrétise par l'adoption de normes techniques concernant les méthodes de production et les biens et services produits. Dans certains cas particuliers, la norme peut aller jusqu'à l'interdiction. On distingue parfois les "normes de procédé" (ou de comportement) et les "normes de produit" (ou de performance). Les premières imposent une limitation des émissions au cours du processus de production (exigeant donc des dispositifs de dépollution ou une modification des techniques de production) alors que les secondes limitent les maxima d'émissions engendrées par l'utilisation du produit final (limitation de la consommation énergétique des ampoules ou des équipements ménagers, par exemple). On considère généralement que les mesures réglementaires ont une efficacité limitée car elles s'appuient sur la contrainte plus que sur l'incitation, sauf si elles entraînent un avantage économique pour l'utilisateur (économie de dépenses d'énergie, par exemple). Il est, par ailleurs, particulièrement difficile de les faire adopter à l'identique au niveau international.
  • les taxes sur les atteintes à l'environnement, notamment sur les émissions polluantes, ont pour objet d'attribuer une "valeur" à ces dommages environnementaux. Dans le cas des émissions de GES, la taxe a pour principe de faire payer à l'émetteur (entreprises, ménages ...) le coût social des émissions, à savoir leur impact sur le réchauffement climatique. Il s'agit donc d'internaliser le dommage écologique, le producteur d'un bien engendrant des émissions devant logiquement répercuter ce "coût de production" additionnel dans son propre prix de vente. On attend de ce mécanisme qu'il soit incitatif à la baisse des émissions puisque le consommateur a financièrement intérêt à se détourner des biens supportant le plus de taxes (donc les plus polluants) et à choisir les biens moins polluants. De même, le producteur a intérêt, pour garder ses parts de marché voire les augmenter, à utiliser les procédés de production les moins polluants, subissant moins de taxes. Ces écotaxes ont un autre effet positif : elles alimentent les recettes fiscales de l'Etat, renforçant ainsi ses moyens d'action au service de la préservation de l'environnement et lui permettant notamment de mettre en place le mécanisme inverse, la subvention incitative au comportement "vertueux" en matière écologique (système du bonus/malus pour les voitures).
  •  A la suite du Protocole de Kyoto (1997), un "marché des quotas d'émissions de GES" a vu le jour dans l'Union Européenne en 2005. On doit son principe aux travaux de l'économiste britannique Ronald Coase. Le mécanisme consiste, dans une zone géographique donnée et pour une période donnée, à fixer un volume de pollution maximale acceptable (une quantité de tonnes d'émissions de CO2). Les pouvoirs publics répartissent alors, entre les différentes activités économiques, des quotas d'émissions attribués à chaque entreprise. Ces "permis de polluer" peuvent ensuite être achetés ou vendus selon que l'entreprise ne les utilise pas complètement ou au contraire les dépasse. Il s'institue ainsi un "marché des droits d'émissions" où le prix de la tonne de CO2 résulte de l'offre et de la demande de "permis". Le système est théoriquement incitatif à la réduction des pollutions puisque l'entreprise non polluante dégage des recettes supplémentaires en revendant ses droits non utilisés, alors que les entreprises polluantes sont contraintes d'en racheter, pénalisant ainsi leurs coûts de production.
  •  Enfin, une autre direction est envisageable pour conduire une politique climatique à long terme, celle d'une transformation radicale de nos modes de production et de consommation. Cette voie suppose des innovations majeures vers des technologies économes en émissions de GES, telles que la technologie de l'énergie éolienne ou solaire, ou celle de la construction des bâtiments "basse consommation". L'incitation au développement de ces technologies innovantes peut venir des pouvoirs publics, à travers les subventions, les prêts à taux zéro ou les crédits d'impôts.
Le bilan des politiques climatiques

Le bilan que présentent aujourd'hui les politiques climatiques comporte des avancées significatives mais est encore marqué d'inerties inquiétantes. Certains pays comme la Suède, l'Australie ou la Norvège ont mis en place des "taxes-carbone" dont les résultats semblent concluants. La taxe suédoise, par exemple, fixée à l'origine (1991) à un équivalent de 27 € la tonne de CO2 pour les ménages, atteint en 2009 un peu plus d'une centaine d'euros et son effet sur les comportements de consommation a été rapide et efficace, notamment en matière de chauffage des logements. En France, la taxe-carbone a été envisagée un moment mais ne s'est finalement pas concrétisée. La question du bilan du marché des droits d'émission est plus complexe : les attributions initiales de quotas ont été, dans l'Union Européenne, assez "larges" et beaucoup de permis non utilisés sont offerts sur le marché, contribuant à faire baisser fortement le prix de la tonne de CO2. Ce prix n'est plus, aujourd'hui, suffisamment élevé pour dissuader les comportements polluants et pour inciter les entreprises à adopter des techniques plus respectueuses de l'environnement. 

Conclusion

Les espoirs qui avaient été mis, en 1997, dans le Protocole de Kyoto sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été en partie déçus. Les Etats-Unis, par exemple, n'ont jamais ratifié le traité et, si la Conférence de Durban en 2011 a posé les principes d'un prolongement des mesures de Kyoto, certains grands pays (dont la Chine et les Etats-Unis) en ont refusé les engagements contraignants, réduisant le texte final à une simple déclaration d'intention.

À lire

Livres et articles :

Roger Guesnerie, Nicholas Stern, 2 économistes face aux enjeux climatiques, Editions le pommier , 2012 (fiche de lecture sur le site melchior)

Jeremy Rifkin, La Troisième Révolution industrielle, Editions Les liens qui libèrent, 2012

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