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La réforme des retraites de 2013 : une réformation a minima ?

Des équilibres financiers toujours précaires Depuis vingt ans, la question du financement des retraites occupe régulièrement le devant de la scène publique. La prise de conscience des conséquences potentielles du vieillissement démographique, et plus particulièrement de l’arrivée à la retraite des générations nombreuses du baby-boom, conduit de manière récurrente les analystes à faire des prévisions préoccupantes sur l’avenir du système de retraite par répartition français et à souligner l’urgence des réformes à appliquer. Les craintes concernant la pérennité des systèmes de retraite, au cœur de la solidarité entre les générations (un «pacte générationnel»), évoquent généralement deux points :

- Le premier, de nature démographique, est commun à tous les pays développés : le vieillissement continu de la population, résultant de l’allongement constant de l’espérance de vie et de la baisse du taux de fécondité, contribue à l’accroissement structurel du poids des plus de 60 ans dans la population. Cette évolution à long terme est aggravée par l’accès à la retraite des classes d’âge de l’après-guerre qui entraîne une augmentation du nombre de retraités et des dépenses du système de retraite. - Le second constat, plutôt d’ordre économique et social, est plus spécifique à l’Europe et il est particulièrement accentué en France : c’est la diminution de la durée de la vie active. Elle s’explique à la fois par une entrée plus tardive des jeunes sur le marché du travail (22 ans aujourd’hui contre 18 il y a 30 ans) et par une diminution importante de l’âge moyen de la cessation d’activité (58,9 ans contre 62,4 ans) qui tient à la chute du taux d’activité des salariés âgés (les « séniors ») de 55 à 64 ans (40% contre 60% il y a 30 ans). Par ailleurs, la montée d’un chômage de masse, qui réduit le nombre de cotisants, se traduit par une baisse des ressources du système.

Sur le financement des retraites, les débats sont traditionnellement très vifs car il s’agit d’une question qui articule des choix économiques mais aussi des arbitrages politiques. Pour autant, un consensus semble s’établir sur le fait que la soutenabilité financière des régimes de retraites demeure préoccupante pour l’avenir. Des décisions cruciales pour l’avenir des retraites devront être prises : système par répartition ou par capitalisation, durées de cotisation, âge de départ, niveaux des pensions, régimes spéciaux, épargne retraite... Au-delà de la diversité des solutions proposées pour assurer la pérennité du système français de retraites, le constat commun demeure celui, et ce malgré les mesures successives censées colmater les brèches, d’un déséquilibre financier à venir de très grande ampleur.

Quelques données sur les systèmes de retraite

Ainsi, la réforme des retraites de novembre 2010 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, s’articulait autour de deux séries de mesures& : des mesures visant à relever l’âge de la retraite, avec un relèvement progressif de 60 à 62 ans de l’âge d’ouverture des droits à la retraite, et un relèvement progressif de l’âge de liquidation d’une retraite sans décote de 65 à 67 ans ;  mesures visant à accroître les recettes du système de retraite : alignement des cotisations retraite des fonctionnaires sur celles des salariés, hausse des prélèvements pesant sur les ménages et sur les entreprises. Le projet de loi de 2013 cherche quant à lui à poursuivre la réforme des retraites pour atteindre l’équilibre à long terme du système : en effet, en l’absence de nouvelles mesures, le déficit prévu des régimes de retraites pourrait atteindre 20 milliards d’euros en 2020 (selon les calculs du Conseil d’Orientation des retraites). En février 2013 a été installée la Commission pour l’avenir des retraites chargée de proposer de nouveaux scénarios permettant d’assurer l’équilibre des régimes de retraite à court, moyen et long terme. Présidée par Yannick Moreau, cette commission a remis son rapport au Premier ministre le 14 juin 2013.

Les préconisations du rapport Moreau

Le rapport Moreau propose de modifier le mode de calcul des retraites des fonctionnaires « en le faisant progressivement reposer sur une période plus longue que six mois » et en intégrant une partie des primes. Il suggère de mettre à contribution les retraités en alignant le taux de CSG, qui est de 6,6 %, sur celui des actifs (7,5 %), ainsi qu’à réviser certains de leurs avantages fiscaux. Le rapport Moreau suggère d’augmenter « rapidement » la durée de cotisation à 43 ans pour la génération née en 1962, puis à 44 ans pour les personnes nées en 1966, contre une durée de 41,5 ans actuellement. Il suggère aussi d’augmenter les cotisations d’assurance-vieillesse de 0,1 point par an pendant 4 ans au-delà d’un certain plafond de salaire (répartie à parts égales entre salariés et employeurs). Le président François Hollande s’est engagé à ramener les finances publiques à l’équilibre en 2017, et dans la mesure où les retraites représentent le quart des dépenses publiques, celles-ci doivent être mieux maîtrisées pour atteindre cet objectif à taux de prélèvements obligatoires constants et dans un contexte de croissance économique faible : à cet effet, le rapport Moreau estime ainsi que «les régimes de retraites doivent concourir au redressement des comptes publics et à la crédibilité internationale de la France ». Le rapport préconise de réduire à court terme le déficit du système de retraite en augmentant les impôts payés par les retraités. Surtout, il conseille de poursuivre l’allongement de la durée de cotisations requise en suivant les principes de la loi de 2003 (un allongement de 2 ans de la durée de cotisation pour 3 années de hausse d’espérance de vie à 60 ans) et de ne revaloriser les plus fortes retraites qu’à un rythme inférieur à l’inflation pendant trois ans, tout en garantissant le niveau relatif des retraites à moyen terme (taux de remplacement).

Le 27 août 2013, le Premier ministre a présenté en Conseil des ministres les mesures décidées pour la réforme des retraites (projet de loi). Celles-ci visent quatre objectifs : «garantir le système des retraites dans la durée», «prévenir et prendre en compte la pénibilité», «rendre le système des retraites plus juste », et aussi «plus simple et plus lisible pour les assurés». Le Gouvernement précise que «notre système de retraite par répartition est au cœur du pacte républicain qui lie les différentes générations», mais «qu’il est aujourd’hui confronté à la fois au départ en retraite des générations d’après guerre (le nombre de départs à la retraite est passé d’environ 600 000 à 800 000 par an), qui se poursuivra jusqu’en 2035, et à l’allongement de l’espérance de vie, qui est aujourd’hui à 60 ans de 22,2 ans pour les hommes et de 27 ans pour les femmes». La réforme a ainsi pour but d’«assurer l’équilibre des régimes de retraite de base à horizon 2020, et maintenir cet équilibre à horizon 2040, en rétablissant la confiance dans la pérennité de ces régimes».

Le ratio démographique (20-59 ans/60 ans)

Une réforme critiquée pour des raisons différente.

Pour répondre à ces objectifs, les principaux points de la réforme sont les suivants : une augmentation des cotisations vieillesse (la piste d’une hausse de la CSG ayant été écartée), pour les actifs et pour les employeurs, de +0,15 point en 2014, puis de +0,05 point pour les trois années suivantes (soit un total de +0,3 point de 2014 à 2017) ; un report de la revalorisation des pensions de retraite du 1er avril au 1er octobre, une fiscalisation de la majoration de pension de +10% pour les retraités ayant élevé trois enfants ; un allongement de la durée d’assurance pour une retraite à taux plein d’un trimestre par an à partir de 2020 pour atteindre 43 ans en 2035 ; la création, à partir de 2015, d’un compte personnel de prévention de la pénibilité (les points accumulés sur ce compte pourront être utilisés pour des formations, travailler à temps partiel en fin de carrière ou bénéficier de trimestres de retraite) ; pour les femmes, les modes de calcul seront revus pour la prise en compte des trimestres d’interruption au titre du congé maternité, les petits temps partiels et les majorations de pension pour enfant ; pour les jeunes, l’assiette de cotisation des apprentis sera réformée afin de permettre la validation d’un nombre de trimestres identique au nombre de trimestres travaillés.

Un certain nombre d’analystes ont fait valoir que cette nouvelle réforme des retraites, tout en allant dans le bon sens, demeurait notoirement insuffisante pour espérer assurer la pérennité du système à long terme. Ainsi, l’agence de notation Fitch Ratings, tout en jugeant positif le projet de loi pour la signature du pays (qui attribue le AA+ à la France soit la deuxième meilleure note possible avec une perspective stable), précise que la réforme ne modifie pas substantiellement sa prévision d'un déficit public ramené à environ 1 % du PIB en 2017, et ne compense pas totalement la charge financière liée au vieillissement de la population.

Un certain nombre d’observateurs soulignent en effet que la réforme ne suit pas véritablement les recommandations de la Commission européenne, parmi lesquelles figurent le relèvement de l'âge légal de départ et celui de l'âge de la retraite à taux plein, ni la modification des règles d'indexation des pensions. L’agence de notation Fitch fait ainsi valoir que le projet de loi s’inscrit dans le cadre de réformes dites « graduelles » similaires à celles concernant la compétitivité et le marché du travail, mais rappelle que ce type de méthode ne peut qu’avoir que des effets « très incertains sur l'économie et les finances publiques à moyen terme ».

D’autres experts considèrent que le projet de loi ne s’attaque qu’au seul besoin de financement du régime général et des régimes alignés, alors que les déficits des régimes de la fonction publique et des régimes spéciaux dont les déséquilibres démographiques sont déjà très préoccupants, pourraient continuer à se creuser. La réforme ne contient selon eux aucune mesure d’économie structurelle, hormis l’allongement de la durée de cotisations, qui ne produira ses effets qu’après 2020. Ils critiquent en particulier le fait que la question de l’âge légal de départ à la retraite est occultée par la réforme de 2013 alors qu’il s’agit là d’un levier déterminant. Par ailleurs, le gouvernement fait le seul choix de l’augmentation des prélèvements (hausse des cotisations vieillesse et nouvelles contributions pour financer le compte pénibilité notamment), ce qui pourrait aggraver la situation économique des entreprises, déjà pénalisées par d’autres hausses d’impôts, et peser in fine sur l’emploi. Le « choc de simplification » annoncé par le Président de la République pourrait au contraire se traduire, après la mise en place de la réforme, par une complexité encore plus grande du système de retraites. Or de nombreux chefs d’entreprise pointent le risque d’une trop grande instabilité fiscale et réglementaire pour restaurer la confiance, qui s’ajoute à celui d’une hausse du coût du travail, déjà jugé prohibitif en France. Une autre série de critiques s’est élevée : certains économistes estiment que la réforme de 2013 a plutôt été dictée par la pression des marchés financiers et des institutions européennes, alors que ce dossier, qui présente le risque de réduire le niveau des retraites, ne devrait pas constituer, selon eux, la priorité de la politique économique française aujourd’hui. C’est le cas notamment de Henri Sterdyniak, de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui préconise de donner la priorité à la croissance économique, à la réforme de la stratégie macroéconomique de la zone euro, ainsi qu’à une nouvelle impulsion à la politique industrielle française dans le cadre de la transition écologique. Il estime notamment que le déficit des régimes de retraites enregistré en 2013 provient essentiellement de la profondeur de la récession qui a fait diminuer le niveau d’emploi et paupérisé les régimes de retraites. Selon Henri Sterdynik, l’objectif central de la politique économique en Europe devrait plutôt être de récupérer les emplois perdus en raison de la «Grande Récession », tandis que le rapport Moreau oubliait que la baisse des pensions de retraite conduisait à une baisse de la consommation, donc du PIB, ainsi qu’à une baisse des rentrées fiscales et des cotisations sociales, aggravant le problème, d’autant plus que tous les pays de la zone euro font de même à l’heure actuelle. Selon Henri Sterdyniak, à court terme, il serait plus judicieux d’accepter le déséquilibre financier des régimes induit par la crise et se préoccuper essentiellement de sortir de la dépression ; à moyen terme, il s’agirait de stabiliser le ratio pension/retraite à un niveau proche de son niveau actuel.

En définitive, et au-delà des désaccords sur les modalités de rééquilibrage du système de retraites, la question de son financement et de la pérennité du régime par répartition dépend essentiellement de l’évolution de l’emploi et du taux de chômage, dans un contexte de grandes incertitudes sur le retour de la croissance dans la zone euro.

Bibliographie :

- Rapport au Premier ministre, Nos retraites demain : équilibre financier et justice, 2013.

- Anne Lavigne, Economie des retraites, collection Repères, La Découverte, 2013.

- Henri Sterdyniak, Quelle réforme des retraites en 2013 ? in OFCE, L’économie française 2014, collection Repères, La Découverte, 2013.

- Bruno Palier, La réforme des retraites, collection « Que sais-je ? », PUF, 2010.

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