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Le rapport Stiglitz

Joseph E. Stiglitz
janvier 2010
Les liens qui libèrent
La crise de 2007-2009 est souvent considérée comme la première grande crise de la mondialisation : si son origine se situe au cœur de la finance américaine et s’est diffusée rapidement à tous les pays développés, elle a également durement frappé les économies émergentes et celle des pays les moins avancés. Face à l’urgence d’une meilleure gouvernance mondiale, les réponses du FMI et du G-20 apparaissent insuffisantes pour consolider les biens publics mondiaux – dont la stabilité financière fait naturellement partie. Une seule institution internationale peut légitimement prétendre représenter l’ensemble des pays du monde, le « G-192 », c’est-à-dire l’Organisation des Nations Unies (ONU). Le président de l’Assemblée générale des Nations Unies a donc confié à Joseph Stiglitz, prix Nobel d’économie 2001, le soin de présider une commission d’experts internationaux, chargée de rédiger un rapport indépendant sur la crise, ses conséquences, et les mesures souhaitables pour renforcer la stabilité macroéconomique. Outre la plus grande représentativité d’une telle instance, élargie aux pays pauvres et composée de personnalités d’horizons divers, la commission a été en mesure de tirer les enseignements d’une trop grande confiance dans les capacités autorégulatrices des marchés avant la crise (ce que le rapport nomme un « fondamentalisme du marché ») et de prendre en compte un plus large spectre d’explications scientifiques face aux problèmes posés par la déréglementation financière.

L’ouvrage

Comme le résume Joseph Stiglitz dans la préface du rapport, « le monde sera différent de celui d’avant. Nous espérons que ce rapport contribuera à orienter le débat où l’on ne se demandera pas seulement comment ramener le monde à la croissance forte, pas seulement comment prévenir le retour d’un autre désastre, mais aussi comment créer une nouvelle mondialisation dotée d’une gouvernance meilleure et plus démocratique, où la stabilité sera plus ferme, la croissance plus rapide et le partage des fruits de la croissance plus équitable ». La mondialisation économique et financière semble être allée plus vite que la mondialisation des dispositifs institutionnels à même de proposer une réponse politique efficace aux dérèglements économiques et financiers : afin de proposer une réforme ambitieuse du système monétaire et financier international, il faut partir d’un diagnostic sans concession sur les défaillances des politiques menées depuis trente ans, tant à l’échelon microéconomique que macroéconomique. Le laxisme de la politique monétaire, l’insuffisance de la réglementation et la négligence du contrôle ont interagi pour créer l’instabilité financière. Face au démenti apporté par les faits, le rapport préconise que les grandes institutions internationales (FMI, Banque mondiale, OMC, Banques régionales de développement, etc.) reviennent sur leurs certitudes concernant la capacité des marchés à restaurer rapidement et mécaniquement l’équilibre et corrigent les prescriptions de politiques économique qu’elles adressent ordinairement aux pays en développement. Selon le rapport, la crise mondiale appelle une riposte mondiale et l’ONU constitue l’instance pertinente pour engager les réformes nécessaires sur la base de quelques principes fondamentaux : une intervention étatique plus vigoureuse face aux marchés dérégulés pour limiter les externalités, une meilleure transparence et une plus grande responsabilité des acteurs financiers, une meilleure prise en compte des effets des politiques économiques sur la répartition des richesses (notamment dans les pays émergents et pauvres) et une plus grande tolérance à l’égard des théories économiques alternatives à l’orthodoxie dominante, injustement marginalisées.
 

Penser la crise : problèmes et perspectives macroéconomiques

La mise en œuvre de réformes ambitieuses suppose préalablement un diagnostic sur les causes profondes de la crise que vient de connaître l’économie globale. La montée des inégalités de revenus entre les pays et au sein même des pays (entre les différents groupes sociaux) a généré des surcapacités et une insuffisance de la demande globale à l’échelle mondiale, favorisant le recours à un endettement excessif des ménages. Certaines réformes passées ont pu générer des effets déstabilisants, comme la déréglementation hâtive d’une partie du système financier non régulé, le caractère trop expansionniste des politiques monétaires (qui ont créé les conditions de la formation de bulles spéculatives par excès de monnaie) ou encore l’affaiblissement des mécanismes de protection sociale censés assurer les individus contre les accidents de la vie et limiter l’exclusion et la pauvreté. Les plans de relance non-coordonnés et les stratégies non-coopératives des Etats (que le rapport nomme sans ambages les stratégies « dépouille ton prochain » ) ont aussi freiné l’impact des plans de relance, même si la concertation des banques centrales a pu empêcher le blocage total du crédit. Pour prévenir le risque du retour des crises financières, la coordination des politiques économiques devra être nettement plus forte. Pour limiter les effets délétères de leurs stratégies pour les pays en développement, les pays riches du G-20 devront montrer l’exemple en engageant des réformes en faveur d’une plus grande stabilité économique et en aidant les pays en développement à renforcer progressivement leurs mécanismes de protection sociale et à mieux utiliser leurs réserves de change. Une meilleure coopération internationale permettrait de transformer le mode de croissance actuel en freinant la surexploitation des ressources naturelles, notamment celles qui contribuent au réchauffement de la planète. Par ailleurs, il conviendrait de limiter les distorsions entre les réglementations et les systèmes fiscaux afin de réduire les effets des stratégies agressives de dumping fiscal.

En outre, pour renforcer la stabilité économique, il apparaît nécessaire d’élargir le champ d’analyse et d’intégrer les acquis de la science économique moderne, et notamment ceux de la microéconomie, qui enseigne que les marchés sont soumis au problème des asymétries d’information  : ils ne se corrigent pas tout seuls, sont sujets à certaines défaillances, et celles-ci ont des conséquences systémiques pour l’économie. La crise a montré qu’il est impératif d’avoir une structure de réglementation qui reflète l’évolution de l’économie et de superviser plus fermement l’ensemble du système financier : à la suite de la crise de 1929, les autorités politiques l’avaient bien compris et avaient su mettre en œuvre une réglementation très stricte du secteur bancaire. Les normes comptables actuelles, qui évaluent les actifs à leur prix de marché ( mark-to-market ), devront être revues afin de mieux refléter la valeur fondamentale sur plus longue période, tandis que la rémunération des acteurs de la finance devra être corrigée afin de créer moins d’incitations perverses à la prise de risque.

Selon le rapport, la concentration du secteur bancaire est devenue excessive et a pu également aggraver les déséquilibres potentiels : les banques, trop grandes pour faire faillite, sont fortement incitées à accroître le risque puisqu’elles ont la certitude d’être renflouées en cas de difficulté. C’est la raison pour laquelle des mesures anti-trust devront être prises. Une action efficace devra chercher à concilier la réglementation micro-prudentielle (qui protège le consommateur des excès du crédit par exemple) et la réglementation macro-prudentielle (qui réduit les effets du cycle financier sur l’activité réelle en contrôlant davantage les produits dérivés et les produits structurés qui ont été au cœur de la crise). Ainsi, la libéralisation des flux de capitaux imposée en particulier aux pays en développement (PED) s’est-elle révélée décevante, car elle a pu accroître l’instabilité économique sans pour autant favoriser la croissance et le développement : « la stabilité macroéconomique, un cadre réglementaire efficace et des institutions qui fonctionnent bien sont des prérequis nécessaires à la libéralisation des services financiers et du compte de capital, et non l’inverse ». Un meilleur contrôle des entrées et des sorties de capitaux pourrait permettre une plus grande stabilité des flux d’investissement directs vers les PED et leur offrir la possibilité de raffermir leur souveraineté nationale (et leurs démocraties).
 

Une nouvelle gouvernance mondiale : un G-192

Pour concrétiser ces projets, il importe de mettre en place une nouvelle gouvernance économique mondiale qui attribue une place plus grande aux pays en développement – lesquels ont largement subi le choc de la crise financière mondiale dont l’origine se situe pourtant au cœur des systèmes financiers des pays riches. En raison des interdépendances croissantes résultant de l’intégration économique et financière, une action collective mondiale s’avère nécessaire. Le rapport préconise ainsi la création d’un Conseil de coordination économique mondial (CCEM) soutenu par un Groupe international d’experts : la mondialisation du commerce et des activités financières nécessite en effet un renforcement de la coopération et de la réglementation, à l’heure où la communauté internationale est confrontée à des défis gigantesques (crise alimentaire, crise énergétique, crise climatique, etc.). En l’absence de coordination, les pays, par définition, n’ont pas d’incitations suffisantes à investir dans les biens publics mondiaux ou régionaux (comme la stabilité économique et financière ou celle de l’écosystème). Or, les organisations internationales existant actuellement (FMI, OMC, OIT, G-7 ou G-20) n’incluent pas suffisamment les pays en développement dans leurs décisions et n’ont pas l’amplitude nécessaire pour affronter ces dossiers. Le CCEM, qui serait une institution de l’Organisation des Nations Unies au même titre que l’Assemblée générale des Nations Unies et le Conseil de sécurité, aurait un large mandat en matière économique, sociale et environnementale, et pourrait représenter toute la planète. Il serait informé par un groupe d’experts (composé de spécialistes reconnus provenant de tous les continents) qui pourrait alerter les décideurs publics sur les risques systémiques de l’économie mondiale, dans la mesure où les institutions existantes n’ont pas été en mesure de prévoir la crise financière. Le rapport rappelle que ces groupes d’experts se sont révélés d’une valeur inestimable dans d’autres champs d’intervention de la communauté internationale où le processus politique a besoin de s’appuyer sur une expertise scientifique incontestable (on peut citer ainsi le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, le GIEC, qui a joué un rôle crucial dans l’élaboration de l’action publique contre le réchauffement de la planète). Face aux transformations en cours, le rapport Stiglitz plaide pour une réforme assez profonde des institutions financières internationales (comme le FMI et la Banque mondiale) : avec le poids croissant des pays émergents dans l’économie mondiale, leur représentativité doit être logiquement renforcée (par le biais d’un accroissement des quotes-parts et des droits de vote au sein du FMI par exemple) et l’élection des dirigeants de ces institutions doit se faire sur une base plus démocratique et plus transparente. De la même manière, le Fonds de stabilité financière (FSF), créé au lendemain des crises financières de 1997-1998, puis rebaptisé Conseil de stabilité financière (CSF) en avril 2009, doit être profondément réformé pour initier une réglementation plus stricte des flux financiers, dans le cadre d’un mandat élargi à l’ensemble des pays en développement. Mais ces derniers auront sans doute besoin de financements supplémentaires, à la fois pour limiter l’impact négatif de la crise, mais aussi pour compenser les distorsions résultant des plans de soutien massifs, qui créent de nouvelles asymétries au sein de l’économie mondiale.
 

Vers un nouveau système monétaire international ?

Le système monétaire international de Bretton Woods édifié en 1944 se heurtait à un problème mis en lumière par l’économiste Robert Triffin dans les années 1950 : il utilisait une devise nationale (le dollar des Etats-Unis) en tant que monnaie de réserve internationale . Cela créait un dilemme difficile puisque l’émission de dollars supplémentaires pour remplir la fonction de monnaie de facturation s’accompagnait d’une fragilisation de la fonction du dollar comme monnaie de réserve, en érodant la capacité du billet vert à conserver une parité fixe par rapport à l’or. Si l’effondrement du système de Bretton Woods a mis fin au « dilemme de Triffin » , de nouveaux problèmes sont apparus avec l’instauration de taux de change flexibles : une volatilité plus grande des monnaies, très déstabilisante pour les économies des pays en développement, et surtout une plus grande instabilité financière avec la libéralisation des flux de capitaux à court terme. Pour mieux se prémunir contre le retour des crises financières, ces pays ont alors accumulé d’importantes réserves de change (11,7% du PIB mondial en 2007 contre 5,6% en1997) grâce à leurs excédents commerciaux, recyclées ensuite sur les marchés financiers des pays développés. Cet excès de liquidités a pu favoriser la spéculation à crédit et aggraver les déséquilibres des balances des paiements. Par ailleurs, la politique monétaire américaine, généralement peu soucieuse de ses conséquences sur l’économie mondiale, a pu constituer une cause potentielle d’instabilité macroéconomique. Pour limiter les dérives du capitalisme financier, le rapport préconise de créer une monnaie de réserve mondiale, qui ne serait pas liée à la position extérieure d’une économie particulière : ce nouveau système pourrait pallier l’injustice actuelle qui pousse les pays en développement à accumuler des réserves (par crainte des crises de change), prêtées ensuite aux pays développées moyennant des taux d’intérêt très faibles. L’écart entre le taux qu’ils perçoivent sur ces prêts et celui qu’ils paient aux pays développés quand ils leur empruntent de l’argent constitue un transfert de ressources supérieur à l’aide extérieure qu’ils reçoivent d’eux. Même pour les Etats-Unis, le système actuel est loin de ne présenter que des avantages puisqu’il oblige le pays à conserver d’importants déficits pour assurer le rôle d’émetteur de la monnaie de référence. Dans ce contexte, la Chine craint une dépréciation brutale du dollar qui dévaloriserait une grande partie de ses réserves libellées dans la monnaie américaine. Un nouveau système de réserve mondial pourrait être confié au FMI et s’appuyer sur les Droits de tirage spéciaux (DTS) émis par cette institution. Une banque centrale mondiale pourrait aussi voir le jour et jouer un rôle de prêteur en dernier ressort mondial, en institutionnalisant et en pérennisant l’action concertée des différentes banques centrales des pays développés observée au plus fort de la crise. Cette banque centrale mondiale pourrait accroître l’aide au développement et mieux garantir la stabilité financière mondiale.

En définitive, le rapport Stiglitz tire de la crise quelques enseignements importants : une faiblesse de la demande globale mondiale due aux inégalités de revenus au sein des pays développés ; une crise mondiale qui appelle une riposte mondiale ; une certaine exclusion des pays en développement de la définition des règles du jeu économique mondial ; un échec du secteur financier pour assurer une allocation efficace du capital ; une mondialisation économique qui est allée beaucoup plus vite que le développement des institutions nécessaires à sa régulation ; une présence importante d’externalités dans l’économie mondiale qui limite la capacité des marchés à corriger automatiquement les déséquilibres ; des innovations financières qui ont cherché à contourner les réglementations censées garantir la stabilité macroéconomique. Face à ces difficultés, la crise a jeté une lumière crue sur le déficit de coopération des Etats, au-delà des déclarations d’intention des pays les plus riches de la planète à l’issue des différents sommets du G-20. Institution née de précédentes crises majeures, le rapport Stiglitz estime que l’Organisation des nations unies (ONU) constitue à ce jour le seul échelon pertinent pour affronter efficacement les défis du XXIème siècle.
 

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Sommaire

1. Introduction.
2. Problèmes et perspectives macroéconomiques.
3. Réformer la réglementation mondiale pour renforcer la stabilité économique mondiale.
4. Institutions internationales.
5. Innovations financières internationales.
6. Conclusion.

 

 

Quatrième de couverture

Que faire après la crise ? Voici le rapport Stiglitz initié par l’ONU et qui, sous la présidence du prix Nobel, a réuni quelques-uns des économistes les plus émérites du monde. Selon les auteurs, la crise n’est pas quelque chose qu’on ne pouvait pas prévoir et encore moins éviter. La crise est due, au contraire, à l’action humaine : elle a été le résultat de fautes du secteur privé et de politiques mal orientées, vouées à l’échec des pouvoirs publics. Le rapport préconise dès lors un audacieux programme de changement stratégique de l’économie mondiale : en premier lieu, ne pas considérer la crise financière isolément mais en conjonction avec les crises sociale, climatique, alimentaire, énergétique ; inciter les Etats à agir ensemble afin d’éviter que les mesures prises par les uns aient des répercussions négatives sur les autres ; réformer réellement le système financier et monétaire, plus inspiré par la défense d’intérêts privés que soucieux du bien public ; infléchir nettement les politiques macroéconomiques responsables des déséquilibres et des inégalités ; réformer les institutions internationales et considérer différemment l’aide apportée aux pays en voie de développement ; désintoxiquer les responsables politiques d’une idéologie qui s’est révélée défaillante…Un rapport essentiel donc, qui apporte à la fois des solutions à court et à long termes et dont nos dirigeants devraient largement s’inspirer s’ils veulent que le monde prenne le chemin d’une économie plus juste, plus stable, plus solidaire.