Étude de Cas

Trente ans de politique de la famille, quoi de neuf ?

La politique familiale française est né en 1939, à la suite d'un contexte démographique peu dynamique. S'il est difficile de mesurer son influence immédiate sur le renouveau démographique d'après guerre, il est clair qu'elle l'a accompagné. En même temps, ses objectifs – assurer une égalité horizontale – ont été transformés, avec un accent particulier sur l'égalité verticale (riches-pauvres). Cette politique a eu du mal à s'ajuster aux évolutions sociales contemporaines, dont l'allongement de la durée des études, mais aussi le chômage des jeunes. Cela a donné lieu à de multiples correctifs, mais la politique y a perdu en cohérence et en lisibilité. Cela pourrait être un grand chantier que de la refonder.
Trente ans de politique de la famille, quoi de neuf ?

Introduction : la transformation de la structure familiale, de la famille aux familles

Le recensement de 1999 décrit une France plus vieille, composée d'une population active qui s'est nettement féminisée, et de ménages toujours plus réduits. La structure familiale française évolue : le nombre des mariages baisse tendanciellement ; à l'inverse, le nombre des divorces, des unions libres, des naissances hors mariage, des familles monoparentales et recomposées connaît une augmentation constante.

Ces changements sont en partie le résultat, selon les termes d'Anthony Giddens, du processus de " démocratisation de la sphère privée " [1] . Cette évolution a souvent été analysée comme une émancipation. La famille n'est plus, depuis trente ans, le couple fondé sur un mariage indissoluble jusqu'à la mort de l'un des conjoints, tourné vers la procréation et organisé sur le mode d'une répartition différentielle des rôles : l'homme comme pourvoyeur de fonds, engagé professionnellement à l'extérieur du foyer, et la femme comme "gardienne du foyer", chargée à titre principal sinon exclusif d'élever les enfants. Dans le cadre des nouvelles relations qui s'établissent au sein de la sphère privée, la procréation n'apparaît plus comme la vocation principale du couple. Le statut des deux conjoints a changé. L'augmentation du nombre de couples où les deux époux occupent une activité professionnelle a fortement contribué à l'accès progressif des femmes, au sein du couple, à un statut d'égalité avec les hommes.

Toutefois, cette liberté accrue s'accompagne de nouveaux risques. D'après Jacques Commaille, " l'accroissement des " risques familiaux ", résultant de la "détraditionnalisation" de la famille, entre en relation éventuelle avec l'accroissement des risques sociaux" [ 2] ; en témoigne la précarité qui touche un grand nombre de famille monoparentale.

Face à ces mutations dans la sphère privée des individus, la politique familiale doit s'adapter. Elle évolue progressivement dans les années 60. Mais à la fin des années 90, l'ensemble des partenaires de la politique familiale doivent faire évoluer plus profondément les institutions, leur mode de fonctionnement ainsi que leurs référentiels d'action afin de les adapter aux transformations radicales que connaît le modèle traditionnel de la famille.

La politique familiale : origines et principes généraux de fonctionnement

La justification d'une politique familiale : "la famille, une affaire d'Etat".

La famille est a priori une question relevant de la sphère privée, la constitution d'un couple, la décision d'avoir des enfants relevant de choix personnels. Mais elle est aussi une affaire publique, car les conditions dans lesquelles la famille évolue - son niveau de vie, sa structure, les conditions d'éducation des enfants, le taux de natalité - ont de multiples répercussions sur la société. C'est la raison pour laquelle l'Etat a intégré dans ses préoccupations, et dans son champ d'intervention, le fait familial. L'intérêt que porte le gouvernement et l'action publique aux questions familiales, ainsi que  l'ampleur du dispositif mis en place, illustrent combien, en France, la famille est "une affaire d'Etat" [3] . En ce sens, la France se distingue sensiblement des autres pays européens , qui n'ont pas forcément la même conception de la famille et n'envisagent pas de la même manière le rôle de l'Etat.

Si les gouvernement successifs, en France, accordent à la famille une telle importance, c'est parce qu'ils la considèrent comme un élément essentiel de la conservation de l'ordre social, du maintien de la cohésion sociale et de médiation entre l'individu et la société. Le développement de la grande pauvreté, la nécessité de contenir les déficits sociaux et donc de cibler certaines prestations vont ainsi faire de la politique familiale un instrument incontournable dans la lutte contre les inégalités sociales.

Du Code de la famille (1939) aux ordonnances Juppé (1995) : la politique familiale, entre objectif nataliste et correction des inégalités sociales

Les premiers débats sur la nécessité d'une politique de la famille apparaissent en France dès le XIXème siècle (le Code civil de 1804 fonde le statut civil de la famille moderne). Ils aboutissent en 1939 à la rédaction d'un Code de la famille, qui, pour la première fois, institutionnalise l'existence d'une véritable politique familiale. L'objectif est de favoriser le renouvellement des générations, d'assurer l'équité entre les familles et les personnes sans enfants mais aussi de perpétuer un modèle familial fondé sur le mariage. Cette politique est intégrée dans le système de Sécurité sociale créé dans l'immédiat après-guerre, et considérablement élargie par les ordonnances de 1945. Aux objectifs natalistes et "traditionalistes" (la famille patriarcale fondée sur le mariage et la séparation hiérarchique des rôles) d'avant-guerre viennent progressivement s'ajouter des préoccupations sociales, avec la création en 1945 du quotient familial, qui répond à un souci de justice redistributive, puis, en 1946, avec la majoration massive des allocations familiales et leur indexation sur un salaire de référence.

La politique de la famille évolue de façon considérable à partir des années soixante. Le statut civil de la famille est réformé par plusieurs lois importantes, comme la loi sur l'autorité parentale conjointe en 1970, celle sur l'égalité entre époux ou bien celle sur le divorce en 1975. La conception même de la famille évolue avec la loi Neuwirth, en 1967, qui établit le droit à la contraception, et la loi Veil sur l'Interruption Volontaire de Grossesse en 1975. Ces réformes introduisent une plus grande liberté des individus au sein de la famille ainsi qu'une plus grande égalité. En ce qui concerne les prestations, on passe peu à peu d'une logique d'aide et de protection de la famille à une logique de correction des inégalités sociales. La nécessité de maîtriser la croissance des dépenses de protection sociale ainsi qu'une volonté affirmée de lutte contre les inégalités entraînent ainsi la mise sous condition de ressources d'une partie de ces prestations.

La réforme de la politique familiale occupe une place importante dans le programme du premier septennat de François Mitterrand. Le niveau des prestations est fortement relevé au cours de l'année 1981 (le taux des allocations familiales pour les familles de deux enfants est ainsi relevé à 32% de la base mensuelle de calcul des allocations familiales). Le gouvernement souhaite harmoniser les droits afin d'atténuer les discriminations fondées sur la taille et les ressources de la famille tout en diminuant le nombre de prestations soumises à une condition de ressources ; il s'agit de faire jouer la solidarité afin de relancer la consommation, sans privilégier un quelconque modèle familial. Ce choix permet à la gauche d'éviter le conflit avec les associations familiales conservatrices qui, plutôt que de défendre les familles "réelles", en pleine transformation, ont défendu la famille telle qu'on la concevait dans les années 50 : un couple marié, une femme au foyer et beaucoup d'enfants.

Quoi qu'il en soit, l'aggravation de la situation financière impose, à partir de l'été 1982, une remise en question de l'évolution amorcée.

Le gouvernement de Jacques Chirac, constitué après les élections législatives du mois d'avril 1986, entend mettre en oeuvre une politique familiale fondée sur la relance de la natalité et l'accueil des jeunes enfants (création de l'AJE, allocation pour jeune enfant).

Le gouvernement d'Alain Juppé, constitué après l'élection de Jacques Chirac à la Présidence de la République en 1995, lance une vaste réforme de la sécurité sociale qui a des répercussions importantes sur le fonctionnement de la branche famille. L'objectif est la rigueur budgétaire et la réalisation d'économie sur cette branche. Ainsi est-il par exemple décidé de placer la CNAF sous la tutelle de l'Etat, et de ponctionner l'excédent des caisses d'allocations familiales afin de combler les déficits des branches maladies et retraites.

Cependant, durant toute cette période, il n'y a pas eu de grand débat autour de la redéfinition des objectifs de la politique familiale, même si, progressivement les critères sociaux sont devenus de plus en plus déterminants dans la distribution des prestations familiales.

Les outils de la politique familiale

D'après Jacques Commaille, auteur de nombreux ouvrages sur les politiques familiales, " la politique familiale prend en compte l'ensemble des mesures, financées sur fonds publics, dont l'attribution ou le montant sont liés à la présence d'enfant" [4] .

La politique familiale met en scène de nombreux acteurs et institutions dans l'objectif d'effectuer des transferts monétaires. Ceux-ci visent à compenser l'impact de la présence d'enfant sur le revenu des ménages ainsi qu'à opérer une redistribution vers les plus bas niveaux de vie. La Caisse Nationale d'Allocations Familiales (CNAF) est l'un des rouages essentiels de cette politique. C'est elle qui, s'appuyant sur le réseau des Caisses d'Allocations Familiales (CAF) disséminées sur l'ensemble du territoire, verse l'ensemble des prestations familiales.

La France consacre annuellement à la famille 91,9 milliards d'euros , répartis entre plusieurs catégories de dispositifs : les prestations, en espèces ou en nature, les mesures fiscales et l'action sociale des caisses d'allocations familiales. A ces principaux dispositifs s'ajoutent les aides au logement et les avantages différés en matière de retraites.

Le système français d'aide aux familles se caractérise par un nombre important de prestations . La plupart d'entre elles visent une prise en charge des dépenses liées à la naissance ou à l'éducation des enfants telles l'Aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA) ou l'allocation familiale (AF). Une partie d'entre elles s'adressent à des publics spécifiques (les enfants handicapés par exemple), d'autres font partie des minima sociaux telle l'Allocation de Parent Isolé (API).

L'action sociale des CAF s'adresse à toutes les familles affiliées au régime général de la sécurité sociale et plus particulièrement aux familles qui ont les charges les plus lourdes, les ressources les plus modestes ou qui sont en difficulté. L'action sociale des CAF concerne plus particulièrement l'accueil des jeunes enfants, l'accompagnement social, le temps libre des enfants et des adolescents,  l'habitat et le logement, l'animation et la vie sociale, le soutien à la fonction parentale. Il s'agit souvent de subventions versées par les CAF à des organismes prestataires afin de prendre en charge une partie des dépenses liées au service rendu au bénéficiaire.

Enfin en France, le calcul de l'impôt sur le revenu prend en compte la taille et la configuration de la famille, à travers le quotient familial. Créé par la loi de finances pour 1946, celui-ci permet de proportionner l'impôt sur le revenu en fonction du nombre de personnes composant le foyer fiscal.

La fin des années 90 est marquée par l'affirmation d'une volonté politique de repenser l'action publique en direction des familles [5] . Les Conférences de la famille, créées en 1995, prennent une importance croissante. La politique familiale cherche à définir de nouveaux référentiels plus ajustés aux évolutions socio-démographiques et aux transformations sociales et familiales en cours depuis 30 ans.

Une politique profondément réformée au tournant des années 90

Un enjeu politique et social majeur

Il existe trois principaux modèles de politique familiale, traduisant chacun une conception différente de la solidarité dont doit faire preuve la société à l'égard des familles : 

-    la redistribution horizontale, i.e. la compensation des charges de l'enfant entre les familles et les autres membres de la société au niveau de vie équivalent. L'objectif est l'égalisation du revenu disponible par unité de consommation par des aides proportionnelles au revenu et à la taille des famille.

-    la couverture du coût normé de l'enfant calculé dans des conditions sociales moyennes par des aides indépendantes du revenu et non imposables.

-    la redistribution verticale entre famille de niveau de vie différent. Visant l'égalisation du taux d'effort des familles, les aides sont décroissantes avec le revenu.

Les gouvernements successifs, bien que s'inspirant toujours des trois modèles, tendent à donner une certaine préférence à l'un ou l'autre, oscillant entre l 'objectif de compensation des charges de famille et celui de réduction des inégalités de revenus . Bien que complémentaires, ces options traduisent des conceptions différentes et ne recouvrent pas les mêmes dispositifs. Le choix dépend notamment de la tendance politique. La droite est ainsi réputée plus familialiste (pour le renouvellement des générations et la compensation des charges familiales), et considère la famille comme une institution sociale fondamentale. La gauche revendiquerait une position plus individualiste et féministe, faisant passer l'intérêt de l'individu avant celui du groupe familial (réduction des inégalités de revenus). 

Ces positions partisanes sont bien évidemment plus complexes et méritent d'être nuancées. On dénote même aujourd'hui un consensus naissant autour de l'importance à donner à la réduction des inégalités. Cette orientation a ainsi abouti en 1997 à la déclaration de Lionel Jospin sur la mise sous conditions de ressources de certaines prestations. La mauvaise réception de cette mesure entraînera rapidement son retrait, annoncé lors de la conférence de la famille 1998.

Le gouvernement de Lionel Jospin engage à partir de 1997 une réforme des aides à la familles qui va se traduire par la modulation de certaines prestations et la création de nouveaux dispositifs. Le gouvernement commande plusieurs rapports afin de dessiner les contours d'une révision générale. A la fin des années 90, la gauche réaffirme le consensus autour de l'intervention de l'Etat dans ce domaine mais présente de nouveaux référentiels d'action, qu'elle juge mieux adaptés aux évolutions décrites plus haut.

Une politique refondée autour de trois piliers : l'universalité, la solidarité et l'égalité hommes - femmes

Les grands enjeux de la fin du siècle concernent le lien familial et la nécessité de repenser les questions de filiation et de procréation, la justice sociale, l'équilibre entre travail et famille, l'affirmation de la fonction parentale, même au delà des séparations conjugales et l'encouragement à l'expression de la paternité. Le gouvernement Jospin entend repenser la solidarité dans le sens d'une plus grande justice sociale, reconnaître la pluralité des formes de vies familiales dans les politiques et dans le droit, soutenir l'égalité entre hommes et femmes tout en respectant la liberté de chacun.

La politique familiale se recompose donc autour de trois grands référentiels qui sont l'universalité, la solidarité (horizontale et verticale) et l'égalité entre hommes et femmes dans les rôles parentales comme dans les activités professionnelles ou domestiques. Le gouvernement prend une position relativement neutre vis-à-vis de l'injonction nataliste en évoquant la réalisation des désirs individuels.

Ce sont ces principes qui ont cadré les grands chantiers de ce gouvernement.

Les grands chantiers de la politique familiale

Au cours de ces dernières années, les priorités de la politique de la famille ont été affichées à l'occasion des Conférences annuelles de la famille. Elles s'ordonnent autour des axes suivants :

- Aider les parents à mieux concilier vie familiale et vie professionnelle
Les prestations sociales pour la petite enfance sont ainsi destinées, soit à diminuer les frais de garde, soit à permettre aux parents d'assurer eux-mêmes la garde de leurs enfants. Elles recouvrent entre autres l'Allocation parentale d'éducation (APE) ou l'Allocation de garde d'enfant à domicile. En outre, en 1999, la Caisse nationale des allocations familiales a dépensé 5,3 milliards pour les modes d'accueil collectifs.

- Faciliter le retour à l'emploi des mères désirant retravailler
Au regard des difficultés, il a été décidé en 2003 de permettre aux femmes qui reprennent une activité professionnelle, après une interruption liée à la maternité, de bénéficier d'une "aide incitative à la reprise d'activité".

- Aider les parents à mieux exercer leurs responsabilités
Le gouvernement Jospin s'est engagé à développer des "réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents". "Un congé de présence parentale" assorti d'une allocation, dans les cas d'enfants gravement malades nécessitant des soins et une présence auprès de l'enfant, a été créé. Il a également été décidé de mettre en oeuvre de manière effective le principe de l'autorité parentale partagée et la valorisation du rôle des pères, qui bien que juridiquement établie, se heurte aux habitudes de comportement. En 2002 a aussi été instauré un congé de paternité.

- Adapter le droit aux évolutions des familles
Le droit s'adapte à l'évolution des réalités vécues par les familles mais reconnaît aussi la pluralité des formes de familles. Les réformes portent sur quelques grands domaines : le Pacs, la filiation, le changement des règles de transmission du nom, la réforme du divorce et le traitement égalitaire entre tous les enfants, légitimes ou adultérins, concernant les droits successoraux et la transmission des biens.

Le Pacs est créé en 1999 et vise à réguler une diversité de situations dont le but est de former un ménage, par la mise en commun de ressources, du travail et des soins mutuels. On reconnaît dans cette réforme la liberté de l'individu quant à sa manière de vivre, mais également la famille comme lieu de protection contre les risques sociaux.

En matière de filiation, l'objectif est d'aboutir à une égalité totale des droits entre les enfants, en supprimant les distinctions entre filiations légitime, naturelle et adultérine. Ainsi, le statut des enfants ne résulte plus des choix de vie de leurs parents au moment de la naissance. L'établissement de la filiation de l'enfant est facilité, notamment par la valorisation des reconnaissances d'enfants nés hors mariage. Enfin, tout enfant peut désormais recevoir soit le nom de sa mère, soit le nom de son père, soit les deux noms accolés dans l'ordre choisi par les parents.

En matière de mariage, le changement de régime matrimonial n'est plus soumis à homologation judiciaire, tandis que les libéralités entre époux sont dorénavant irrévocables. En matière de divorce, la réforme tend à simplifier la procédure et à supprimer ce qui, en cours d'instance, génère des conflits entre époux.

Le gouvernement de Lionel Jospin supprime le divorce pour faute, que le gouvernement actuel souhaite rétablir.En ce qui concerne la recherche des origines; la loi relative à l'accès aux origines personnelles a été promulguée.

La dernière conférence de la famille a eu lieu le 29 avril 2003 . Le gouvernement Raffarin tente notamment de centrer sa réforme sur la simplification des aides à la garde des jeunes enfants notamment par la création d'une prestation unique, la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) remplaçant les quatre allocations existantes.

La politique familiale a donc reconnu, tardivement, le processus de diversification des familles à l'œuvre depuis trente ans. Les familles monoparentales, le travail des femmes, les couples homosexuels, le rôle des pères sont désormais pris en compte dans les transferts effectués dans le cadre de cette politique. Dans ce contexte de changement subsiste néanmoins la considération de la famille comme institution sociale fondamentale par laquelle transite la redistribution des richesses et circule la morale et les valeurs liées à l'ordre familial, même si ces références évoluent. Enfin, la politique familiale se tourne de plus en plus vers l'objectif de réduction des inégalités au détriment de l'objectif nataliste, devenu progressivement marginal dans le débat public.

En effet, la justification démographique a disparu des principes d'action publique en direction des familles. Bien que constitutive de la genèse même de cette politique, la notion de politique démographique est aujourd'hui déconsidérée, en raison notamment du lien qu'on lui prête avec le régime de Vichy. Les objectifs strictement démographiques ne sont plus, à l'heure actuelle, explicites …même si la question reste préoccupante. Nous l'avons vu, l'indice de fécondité stagne autour de 1,7, un chiffre bien en dessous du seuil de reproduction de 2,1. L'objectif nataliste n'est donc pas absent, il est simplement implicite. Le maintien de la progressivité des allocations à partir du deuxième enfant, l'absence d'allocation pour le premier enfant ou l'existence du quotient familial sont des mesures qui en témoignent.

notes 1 à 5

[1]  Cité par Jacques Commaille in, Commaille Jacques, Martin Claude (1998), Les enjeux de la politique familiale, Paris, Bayard, "société".
[2]  Une sociologie politique des droits de la famille. Des référentiels en tension : émancipation, institution, protection.
[3]  Voir Singly F., Schultheis F. (dir.), (1991), Affaires de famille, affaires d'Etat, Nancy, Editions de l'Est.
[4] Commaille J., Strobel P., Villac M., (2002), La politique de la famille, Paris, La Découverte, "Repères", p. 9.
[5]  Voir notamment le rapport d'Olivier Büttner, Marie-Thérèse Letablier et Sophie Pennec (2002), L'action publique face aux transformations de la famille en France, Royaume Uni, Université de Loughborough.