Étude de Cas

Accès au travail des handicapés en France

L'insertion des travailleurs handicapés sur le marché du travail est un exemple intéressant de la manière dont l'opinion publique, la loi et les pratiques sociales se répondent mutuellement. Si l'obligation d'embaucher des handicapés date de 1957 et si la loi n'a jamais été véritablement appliquée avant 1987, et cela très progressivement, c'est sans doute que l'opinion publique n'y portait pas attention. Sur cette période, les causes des handicaps se sont beaucoup multipliées, en particulier du fait des accidents liés à la vie moderne d'une part – circulation principalement –, en liaison avec l'état sanitaire de la population d'autre part. Le regard social a changé, les textes législatifs ont été précisés. Depuis octobre 2006, la question du handicap est intégrée dans le sujet plus vaste de la diversité sur lequel les partenaires sociaux se sont engagés à travers l'accord national interprofessionnel sur la diversité.

La loi sur la compensation du handicap, en cours d'examen par le Parlement durant l'été 2004, permet au thème du handicap de retrouver une place plus importante dans le débat public. Ses différentes facettes sont abordées dans le projet de loi (droit à compensation, insertion sociale, intégration en milieu ordinaire de travail, etc.). L'examen de ce texte intervient dans un contexte de vieillissement de la population active, qui incite également les entreprises et administrations à s'intéresser davantage aux problèmes de santé au travail, d'organisation, d'ergonomie et de conditions de travail.

La proportion de personnes en situation de handicap au regard de l'activité professionnelle est susceptible d'augmenter, l'âge étant un critère déterminant dans la "production" du handicap. Les entreprises vont donc devoir maintenir des employés devenus handicapés en situation d'emploi, mais également recruter de nouveaux travailleurs handicapés pour répondre à l'obligation d'emploi.

Ainsi, afin de compenser les difficultés d'insertion rencontrées par les travailleurs handicapés sur le marché du travail, des règles spécifiques ont été instaurées les concernant. Aujourd'hui, après une longue période de stabilisation du taux d'emploi des entreprises, la politique publique d'insertion des travailleurs handicapés est confrontée à des enjeux et des choix.

Les travailleurs handicapés rencontrent des difficultés d'insertion sur le marché du travail

Qui sont les travailleurs handicapés ?

Le terme handicap renvoie à une pluralité de représentations qui, très souvent, brouillent la compréhension de sa réalité objective dans le monde du travail. L'absence de définition officielle du handicap participe de ce phénomène, et en complexifie l'étude. Sur le plan quantitatif, tout d'abord, il est délicat de recenser la population des handicapés, tant les sources statistiques sont nombreuses et peuvent se recouvrir. Les handicapés peuvent ainsi être recensés à partir de différents critères : le fait de recevoir une aide ad hoc de la CAF, ou encore le fait d'être reconnu comme tel par une instance administrative comme la COTOREP (Commission Technique d'Orientation et de Reclassement Professionnel). Il n'existe pas de source unique pour comptabiliser l'ensemble de la population des handicapés.

Quels sont les différents types de handicaps, d'un point de vue scientifique et médical ? Quatre catégories de handicaps peuvent être recensées : physique, sensoriel, intellectuel et mental ; et faisant suite à des maladies chroniques. Dans la réalité, on constate que ces catégories sont parfois poreuses, et que les mêmes personnes cumulent souvent plusieurs déficiences.   

Qui est alors considéré comme travailleur handicapé ? Il existe en fait trois "modes d'accès" à ce statut. Les travailleurs handicapés - au sens de la loi de 1987 - peuvent être tous les individus reconnus comme tels par la COTOREP ; les victimes de maladies professionnelles ; les personnes ayant eu un accident du travail1 . La COTOREP attribue la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé aux personnes qui en font la demande et répondant aux critères médicaux et administratifs. A l'inverse, les personnes atteintes par des maladies professionnelles ou victimes d'accidents du travail obtiennent automatiquement ce statut, la sécurité sociale prenant cette décision.

Combien sont-ils ? On recense environ 1,4 millions de travailleurs handicapés en 2002 en France. Mais le Conseil économique et social évalue, pour sa part, la population active handicapée à 840 000 en 20032 . L'INSEE indique qu'au sein de la population des 15-64 ans, environ cinq millions d'individus déclarent être limité dans leur capacité de travail, du fait d'un problème de santé.

Quelle est leur situation au regard du travail ? Les travailleurs handicapés sont globalement moins avantagés sur le marché de l'emploi que l'ensemble de la population. Ils sont tout d'abord moins présents dans la population active : la population des travailleurs handicapés se caractérise par un faible taux d'activité (37% de taux d'activité contre 73% pour l'ensemble des 20 – 59 ans). En outre, lorsqu'ils sont présents sur le marché du travail, leur taux de chômage est plus élevé (24% contre 11% pour l'ensemble des actifs de 20 à 59 ans en 19993 ).

Quand ils sont en situation d'emploi, ils se trouvent, là encore, désavantagés. Leur mobilité professionnelle, tout d'abord, est extrêmement faible. A la fin 2000, 66% des travailleurs handicapés ont une ancienneté de 10 ans au moins dans la même structure, contre 47% pour l'ensemble des salariés. Ceci souligne leur difficulté à connaître des carrières ascendantes. Ce problème est aggravé par le fait que leurs progressions de carrière (et de rémunération) sont faibles4 , et que leur accès à la formation professionnelle est plus limité. En outre, ils se retirent plus précocement du monde du travail.

La répartition socioprofessionnelle de la population des travailleurs handicapés est un élément déterminant d'analyse, tant en ce qui concerne le milieu d'origine des handicapés que leur statut social actuel. En effet, 15% d'entre eux sont cadres ou membres de professions intermédiaires, contre 36% en moyenne sur le marché du travail. Ils sont en revanche plus présents dans des professions d'ouvriers non qualifiés et qualifiés (respectivement 21% contre 15% et 17% contre 8%). Ce constat doit cependant être nuancé par le fait que les personnes qualifiées ne souhaitent pas systématiquement se déclarer, et rentrer dans un statut souvent déconsidéré socialement. Dans la pratique, ce sont les salariés les plus fragilisés dans leur relation à l'emploi (essentiellement les moins qualifiés) qui s'inscrivent le plus dans les dispositifs institutionnels d'aide aux travailleurs handicapés.

Les difficultés d'insertion sur le marché du travail

Il existe des causes objectives à ces difficultés d'insertion. Tout d'abord, la structure de la population des travailleurs handicapés n'est pas très favorable à leur insertion sur le marché du travail. Ils sont désavantagés à plusieurs niveaux : en premier lieu, ces travailleurs sont moins qualifiés que l'ensemble des actifs (seuls 16% d'entre eux ont un niveau bac ou supérieur, contre 41% pour l'ensemble de la population). Or, la demande de travail se porte de manière croissante sur les salariés qualifiés.

De plus, les travailleurs handicapés sont plus âgés que l'ensemble de la population active. En effet, à fin 2001, 38% d'entre eux ont 50 ans ou plus, contre 18% pour l'ensemble des actifs. Les personnes de plus de 50 ans rencontrent, de manière générale, des difficultés d'insertion sur le marché du travail. On imagine alors aisément les difficultés supplémentaires liées au handicap.

Pour quelles raisons observe-t-on une telle composition de la population des travailleurs handicapés ? Tout d'abord, ceux qui deviennent travailleurs handicapés au cours de leur carrière sont plus souvent issus de métiers non qualifiés, nécessitant plus fréquemment une activité physique. C'est donc la pratique de leur métier d'origine qui a pour conséquence de générer un handicap. Par exemple, un ouvrier de manutention a de fortes chances de développer des pathologies du fait de la sur-utilisation de ses membres.

La structure des métiers est un facteur clef pour expliquer la répartition de cette population par type de profession, mais aussi par sexe et par âge. En effet, les travailleurs handicapés  constituent une population essentiellement masculine, notamment parce que les hommes sont plus présents dans les métiers à activité physique, dont la pratique augmente considérablement le risque de limitation de capacité. En outre, plus le travailleur est âgé, plus le risque de souffrir d'un handicap s'élève, du fait de "l'usure" de ses fonctions physiques.

L'analyse approfondie du phénomène pousse aussi à prendre en compte les inégalités sociales et économiques. L'origine sociale s'avère déterminante face au risque santé au travail. A ce sujet, deux raisons peuvent être évoquées. La reproduction sociale, tout d'abord, a pour résultat d'orienter les enfants des milieux sociaux les moins favorisés vers des métiers moins qualifiés, donc plus souvent manuels et, a priori, générant davantage de handicaps. De plus, en matière de santé, les catégories les moins favorisées ont plus difficilement accès aux soins, ce qui accroît leur risque relatif. Quant à la connaissance des inégalités de rémunération en situation d'emploi, elle est à ce jour peu connue.

Des règles spécifiques ont été mises en place afin d'améliorer l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés

Une offre de travail en décalage avec le besoin des entreprises

La structure de qualification des travailleurs handicapés est en décalage avec celle de la demande des entreprises. Cette affirmation recouvre cependant une double réalité. En premier lieu, il existe en fait un décalage entre la représentation des responsables d'entreprise (en matière de handicap) et la réalité de la situation professionnelle des travailleurs handicapés. Ceux-ci jugent, souvent par méconnaissance, les dossiers d'embauche trop complexes et coûteux : il y a là, incontestablement, un frein psychologique pour le développement de leur emploi.

Les représentations associées aux travailleurs handicapés sont donc relativement prégnantes dans l'esprit des employeurs. L'écart très important entre la perception des travailleurs handicapés et la réalité de leurs déficiences constitue un désavantage pour ces derniers. L'incompréhension peut, à cet égard, prendre plusieurs formes : certaines entreprises peuvent, par exemple, investir de fortes sommes en matière d'accessibilité des locaux, pour accueillir plus de travailleurs handicapés en chaise roulante, et maintenir le taux de travailleurs handicapés à un niveau très limité.

Ce "malentendu" peut aussi s'exprimer à travers la demande de compétences des entreprises en matière de travailleurs handicapés. Elle ne correspond pas, en général, à la nature des compétences qu'ils détiennent. Les professionnels de l'insertion constatent souvent une tendance, surtout de la part des grandes entreprises, à formuler des demandes de profils handicapés qualifiés ou très qualifiés. Ceux-ci sont, en l'occurrence, très peu nombreux et ne rencontrent généralement que peu de difficultés d'insertion sur le marché du travail.

Une autre contradiction existe : souvent issus de l'industrie, les travailleurs handicapés doivent s'adapter à une demande de travail principalement axée sur les métiers de services aux entreprises ou aux personnes. L'ensemble de ces aspects contribue à poser des problèmes d'émergence de la demande et de mise en adéquation entre offre et demande de travail.

Des règles spécifiques pour les travailleurs handicapés, afin de favoriser leur insertion professionnelle

Le législateur français, historiquement, a mis en place des règles spécifiques de fonctionnement du marché du travail pour améliorer la situation des travailleurs handicapés au regard de l'emploi. En effet, un dispositif de sanction financière est instauré pour les entreprises qui ne remplissent pas l'obligation d'emploi. Les entreprises de plus de 20 salariés doivent donc atteindre un quota de 6% de travailleurs handicapés dans leur effectif salarié. Il en est de même pour l'administration, qui n'est cependant pas soumise à un système de sanction financière, via la contribution à l'Agefiph (qui est l'association gérant le fonds d'insertion professionnelle des handicapés).

Une sanction financière existe donc en cas de non atteinte de l'objectif d'emploi pour les entreprises privées, ce qui a un effet incitatif. Ce mécanisme a pour finalité d'inciter les entreprises à les embaucher. Plusieurs méthodes permettent d'atteindre cet objectif pour les entreprises : l'emploi direct de travailleurs handicapés, la sous-traitance au milieu protégé et le paiement de la contribution Agefiph5 . Au 31 décembre 2000, 92 000 établissements6  du secteur privé sont soumis à cette obligation, sur un total de 120 000 établissements de plus de 20 salariés.

Certaines entreprises ont pu instrumentaliser ces règles, générant ainsi des effets pervers. Tout d'abord, des entreprises peuvent embaucher des travailleurs handicapés dans un but de "marketing social", ne répondant ainsi ni aux finalités de la loi, ni aux finalités d'insertion professionnelle (dans certaines configurations extrêmes, des personnes handicapées sont recrutées sur des postes "placard", n'ayant pas vraiment de contenu). Ces recrutements peuvent donc être effectués dans le seul but de répondre aux exigences légales, sans réel but d'insertion ou d'efficacité.

Le marché de l'emploi des travailleurs handicapés nécessite donc une régulation par des institutions spécialisées, afin d'améliorer leur situation. L'Agefiph joue ce rôle, en partenariat avec d'autres acteurs dont elle assure le financement. La loi sur le handicap, en phase finale de vote en septembre 2004, comporte des dispositions qui rapprochent les règles pour les emplois privés et publics. Celles-ci auront pour conséquence d' "unifier" les règles du marché de l'emploi handicapé. De plus, l'alourdissement annoncé des sanctions financières va certainement augmenter la demande de travailleurs handicapés et poser de nouvelles questions aux politiques publiques en leur direction.

Les enjeux de la politique publique de l'emploi des travailleurs handicapés

La politique publique d'insertion professionnelle des travailleurs handicapés est actuellement à une période charnière. En effet, à la fin décembre 2000, le taux effectif d'emploi des handicapés par les employeurs est de l'ordre de 4,1%. Le Conseil économique et social, dans un avis, s'inquiète de cette stagnation : "De manière plus préoccupante encore, on constate une stabilisation de ce taux depuis maintenant près de 10 ans" .7

Dans la pratique, on constate d'ailleurs que le mode de calcul survalorise légèrement ce chiffre par rapport à la réalité de l'emploi - en termes de personnes physiques. Les entreprises répondent à cette obligation en élaborant des stratégies combinant les différents moyens. On constate d'ailleurs qu'environ 30% des entreprises assujetties ne prennent aucune disposition en matière de handicap, et se contentent de payer la contribution.

La comparaison internationale sur ce thème s'avère difficile, tant les définitions du handicap et les modes d'action peuvent varier. Par exemple, aux Pays-Bas, la catégorie des travailleurs handicapés comprend en son sein des personnes qui, en France, relèveraient du système de préretraite. Au niveau communautaire, la stratégie européenne pour l'emploi incite pourtant à la mise en place de critères d'étalonnage. Selon Eurostat, la France se situe dans la moyenne des Etats-membres en termes de taux d'emploi, avec 45,5% pour une moyenne de 42% au sein de l'Union Européenne.

Quelle demande sociale pour les politiques ?

Le premier objet des politiques publiques de l'emploi des travailleurs handicapés est de faire évoluer les comportements face au handicap dans le domaine professionnel. On note à ce sujet que les employeurs réagissent de manière différenciée, selon le secteur, l'effectif et la connaissance de la problématique du handicap. A ce titre, il est intéressant de constater que les entreprises de moins de vingt salariés (qui ne sont pas assujetties à l'obligation) recrutent plus fréquemment des travailleurs handicapés que les autres entreprises : ce sont en effet 80 000 entreprises de ce type qui emploient au moins un travailleur handicapé dans leurs effectifs. Ceci s'explique notamment par un accès plus aisé des acteurs du handicap à ces structures, dont les procédures de recrutement sont plus légères, et donc les réticences moins nombreuses. Les administrations ont, de manière générale, un taux d'emploi proche de ceux du secteur privé.

En revanche, les entreprises réagissent différemment selon leur habitude de recours aux professionnels handicapés. Les employeurs mettent en général en valeur leur compétence quand ils ont une expérience d'intégration dans leur société, alors que ceux qui n'y ont pas eu recours mettent en avant les difficultés matérielles de leur recrutement et de leur intégration. L'enjeu est donc ici d'informer, de sensibiliser les entreprises, mais aussi d'accompagner celles qui n'ont encore que peu d'expérience en leur apportant un support d'aide technique et, éventuellement, humaine.

L'offre de travail nécessite, pour sa part, une politique volontariste. Les travailleurs handicapés ont un niveau de formation inférieur à la moyenne. Un important besoin de formation professionnelle existe. Le fait d'y répondre de manière plus "massive" augmenterait très certainement les chances des chercheurs d'emploi sur un marché du travail demandeur de profils qualifiés. L'assistance professionnelle des travailleurs, dans une finalité de parcours individualisé, est un autre besoin dont les structures Cap emploi (associations financées par l'Agefiph) sont en charge. L'optimisation des moyens liés aux premières insertions professionnelles - elles mettent souvent "le pied à l'étrier" - peut apparaître comme nécessaire.

Le problème général de vieillissement va également concerner les travailleurs handicapés. Outre le fait que cette population risque d'être confrontée à des difficultés d'accès à l'emploi accrues du fait d'un âge moyen élevé, la propension à devenir travailleur handicapé va croître, car les salariés âgés seront proportionnellement plus nombreux. Ceci va nécessiter d'adapter les organisations du travail, en vue de maintenir en emploi les personnes qui seront reconnues handicapées à l'avenir, et demandera des compétences plus nombreuses en ergonomie.

 

Les politiques publiques doivent agir tant dans la sphère sociale que professionnelle

 

Avant même d'aborder les problèmes liés au monde du travail, il est nécessaire de souligner les problèmes d'accessibilité à de nombreux droits et dispositifs. Le rapport du Conseil économique et social pointe certains de ces dysfonctionnements en ces termes : "Urbanisme ségrégatif et logements peu ou non adaptables, transports majoritairement inadaptés, difficultés d'accès au tourisme, à la culture et aux loisirs, difficile intégration en milieu scolaire et universitaire ordinaire, outils informatiques insuffisamment utilisés au service de ceux qui seraient le plus à même d'en tirer un bénéfice immédiat, sont autant de facteurs d'exclusion sur lesquels butent tous ceux qui s'attachent à favoriser l'insertion des personnes handicapées dans l'univers de droit commun" .8

Ces insuffisances ont des conséquences dans la sphère du travail. Le problème de la formation est à cet égard très important : la formation initiale des travailleurs handicapés est un élément fondamental de leurs difficultés d'insertion. Les problèmes d'accessibilité des services publics constituent un autre élément de limitation de l'accès des handicapés à leurs droits en tant que citoyen. La limitation des droits concerne donc un large champ d'activités (droit de vote, loisirs, etc.) qui nuisent à l'épanouissement des travailleurs handicapés dans des situations professionnelles, mais aussi personnelles.

 

Limites et difficultés de la politique publique de l'emploi des travailleurs handicapés

 

Le texte de loi en cours d'élaboration est une réponse à une forme d'essoufflement du dispositif en matière d'emploi. En effet, depuis dix ans, on constate une stabilisation du taux d'emploi des personnes handicapées. Par ailleurs, la situation générale des travailleurs handicapés demeure difficile. Seul un tiers des entreprises répond à l'obligation d'emploi direct. A l'autre extrême, 37% des entreprises n'emploient aucun travailleur handicapé. L'alourdissement des sanctions financières constitue donc une première forme de réponse, en rendant plus attractive la perspective, pour les entreprises et administrations, de les employer.

Les moyens financiers sont importants, mais en recul par rapport à la richesse nationale. Le budget alloué à la politique du handicap, en France, est relativement important : un rapport de juillet 2002, du sénateur Paul Blanc, l'estime à 24 milliards d'euros. On constate cependant que les dépenses en la matière sont passées de 2,1% du PIB en 1985 à 1,7% en 2001.

En ce qui concerne les moyens organisationnels de cette politique publique, la multiplicité des acteurs constitue une difficulté. D'une part, les entreprises sont confrontées à une pluralités d'interlocuteurs dont elles ne connaissent pas toujours les prérogatives respectives. Cette difficulté d'identification des partenaires potentiels freine la mise en place de partenariats avec de nombreux employeurs. D'autre part, le déficit de notoriété des acteurs spécialisés est également souvent évoqué. L'intégration et le maintien dans l'emploi des personnes handicapées nécessite pourtant la contribution de spécialistes : ergonomes, spécialistes du handicap, etc. qui viennent d'institutions différentes, et la complexité du milieu du handicap peut générer des réticences.

En ce qui concerne le secteur public, le fonds interministériel commun aux trois fonctions publiques est encore trop faible (6,5 millions d'euros en 2002), et l'Agefiph n'intervient pas sur cette importante partie du marché de l'emploi. La différenciation des systèmes entre secteurs privé et public demeure donc un problème pour le développement d'une politique d'insertion professionnelle de qualité.

Les statistiques disponibles sur le thème sont par ailleurs insuffisamment développées en matière d'analyse du handicap, bien que l'enquête HID (Handicap Incapacité Déficience), réalisée par l'INSEE, constitue un progrès. La diversité des critères d'évaluation, le recensement par le nombre de dossiers d'aide – sur différentes aides - rendent complexe l'analyse de cette population, et donc la mise en place de politiques publiques en leur direction.

Conclusion

Le défi du vieillissement démographique va nécessiter des changements de comportement sur le marché de l'emploi, auxquels les politiques publiques vont devoir répondre. La perspective d'un accroissement de la population des travailleurs handicapés permet d'envisager une situation dans laquelle l'offre de travail s'accroîtra en même temps que la demande de travail. Les employeurs auront besoin de recourir à cette main d'œuvre, du fait de l'augmentation prévisible des sanctions financières en cas de non respect de l'obligation d'emploi, mais peut-être aussi du fait du retournement démographique. 

[1] D'autres cas particuliers sont inclus dans la loi.

[2]  Donnée issue de l'avis du Conseil économique et social sur l'insertion des travailleurs handicapés en milieu ordinaire, section du travail.

[3] Données issues du rapport du CTNERHI précité, p. 66.

[4] Une étude de la CFDT réalisée en 2000 auprès de 1 500 salariés handicapés souligne ces problèmes.

[5] Il existe également des signatures de convention avec l'Agefiph, ou même d'accords d'entreprise en matière de handicap, qui permettent de ne pas payer la contribution.

[6] Données issues de l'avis du Conseil économique et social du 28 mai 2003.

[7] Cf. avis précité, p. I – 8.

[8] Source : Avis du Conseil économique et social du 28 mai 2003 sur l'insertion des travailleurs handicapés en milieu ordinaire, section du travail, p. 12.