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Cours de Terminale ES : 8. L'ordre politique européen

Question 1. Quel est l'impact de la construction européenne sur l'action publique ?

Découverte

Document 1 - Les institutions de l'Union européenne

 

  1. Qu’est-ce que le Conseil européen ? 

  2. Remplissez la pyramide avec les expressions : « Fixe les grandes orientations », « fonctions législative et budgétaire », « gardienne des Traités et fonction exécutive » 

  3. Quelles sont les trois autres institutions de l’Union européenne qui ne sont pas présentées ici ?

Document 2 – Le Traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne écarte les principaux sujets de polémique sur lesquels avait achoppé le traité constitutionnel, jusqu’à son rejet par deux des pays fondateurs de l’Union européenne : la France et les Pays-Bas.

Il réorganise les conditions dans lesquelles l’Union européenne pourra fonctionner plus efficacement et plus démocratiquement à 27 États membres et davantage, en réduisant dans plus de quarante domaines les questions qui resteront soumises à l’unanimité, et en rééquilibrant le poids respectif de chaque pays dans les décisions du conseil des ministres.

Il donnera à l’Union européenne plus de stabilité, de visibilité, et donc de poids sur la scène du monde, par l’élection d’un président de l’Union et par la nomination d’un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui pourra parler au nom de tous dans les instances internationales.

Il renforce les pouvoirs législatifs du Parlement européen, élu au suffrage universel direct des peuples, pour représenter 500 millions d’Européens. Il reconnaît aux citoyens eux-mêmes un droit d’initiative collective pour saisir directement la Commission européenne.

Il renforce les valeurs sur lesquelles l’Union est fondée :

"L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes". (Article 2)

Nicole FONTAINE, députée européen, a présidé le Parlement européen de 1999 à 2002. http://www.traitedelisbonne.eu/

 

  1. Qu’est-ce que la règle de l’unanimité ? A qui s’adresse t-elle ? Pourquoi l’auteur pense-t-el qu’il est important de réduire les questions qui sont soumises à la règle de l’unanimité ?

  2. Pourquoi, selon la députée, le Traité de Lisbonne donne-t-il plus de « visibilité » à l’Union européenne ?

  3. Qu’est-ce que le Conseil européen ? Qui est le président du Conseil européen ? Comment est-il élu ?

  4. Qu’est-ce qu’une valeur ? Les valeurs de l’Union européenne sont-elles antinomiques avec celle de la République ?

Document 3 - Un exemple de directive : un extrait de la « directive oiseaux »

Directive 2009/147/ce du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 
concernant la conservation des oiseaux sauvages


Le Parlement européen et le Conseil de l’union européenne,

vu le traité instituant la communauté européenne, et notamment son article 175, paragraphe 1,

vu la proposition de la commission,


vu l’avis du comité économique et social européen,

(…) considérant ce qui suit :

(…) Sur le territoire européen des États membres, un grand nombre d’espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage subissent une régression de leur population, très rapide dans certains cas, et cette régression constitue un danger sérieux pour la conservation du milieu naturel, notamment à cause des menaces qu’elle fait peser sur les équilibres biologiques.

Les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres sont en grande partie des espèces migratrices. De telles espèces constituent un patrimoine commun et la protection efficace des oiseaux est un problème d’environnement typiquement transfrontalier qui implique des responsabilités communes.

(…) ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

  1. La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l’exploitation.
  2. La présente directive s’applique aux oiseaux ainsi qu’à leurs œufs, à leurs nids et à leurs habitats.

Article 2

Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er …

(…)

Article 7

(…)

  1. Les États membres s’assurent que la pratique de la chasse, y compris le cas échéant la fauconnerie, telle qu’elle découle de l’application des mesures nationales en vigueur, respecte les principes d’une utilisation raisonnée et d’une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d’oiseaux concernées, et que cette pratique soit compatible, en ce qui concerne la population de ces espèces, notamment des espèces migratrices, avec les dispositions découlant de l’article 2.

Ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s’applique la législation sur la chasse ne soient pas chassées pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance.

(…)

Article 20

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le 30 novembre 2009.

Par le Parlement européen - Le président
 - J. BUZEK

Par le Conseil - La présidente - B. ASK ​

 

  1. Qu’est-ce qu’une directive ? P

  2. Pourquoi fait-on référence à deux institutions européennes dans cette directive ? 

  3. Quel est le rôle dans cette directive de la Commission européenne et du comité économique et social européen ? 

  4. Pourquoi l’Union européenne adopte-t-elle un acte juridique sur les oiseaux migrateurs ? 

  5. Pourquoi l’Union européenne influence-t-ell les périodes de chasse dans tous les États ? Doit-on fixer la même date de chasse dans tous les pays ?

Document 4 - La transposition d'une directive

 

 

  1. Qu’est-ce qu’une directive ?

  2. Recensez les différentes institutions qui interviennent dans l’élaboration et l’application d’une directive

  3. Pourquoi faut-il « transposer » une directive ?

Document 5 – Une idée reçue, le mythe des 80%

 

L'impact de l'Europe sur les activités législatives nationales est largement surestimé, tant par les politiques que dans les médias. Un chiffre est toujours cité : 80% des lois nationales seraient d'origine communautaire.

(…) L’étude a scruté sur dix ans, de 1999 à 2008, la législation nationale. L’équipe de travail a analysé, pendant plus de quatre mois, plus de 1.000 textes de loi, près de 20.000 articles de loi.

(…) Elle aboutit aux résultats suivants :

  • Environ 25% des dispositions législatives adoptées par le Parlement comportent un ou plusieurs articles transposant des dispositions d'origine communautaire.
  • Moins de 10% des lois comportaient une part significative de mesures de transposition du droit communautaire.
  • Moins de 10% du total des articles législatifs adoptés ont vocation à transposer des dispositions communautaires.

Que ce soit donc loi par loi, ou article par article, l’impact réel du droit européen sur l’activité législative nationale se chiffre autour de 10%.

L’impact a maxima peut être chiffré à 25% : une loi sur quatre comporte au moins une mesure – parfois marginale – d’origine européenne.

La mesure sectorielle de cet impact s’inscrit dans la logique des compétences transférées à l’Union : un impact fort pour l’agriculture, les transports, l’économie, l’environnement ; un impact modéré mais réel pour l’emploi et le social (témoignage de la montée de l’Europe sociale), la justice ; un impact marginal pour la culture, l’éducation, la défense, les affaires étrangères.

Matthias Fekl, maître de conférences en droit public à Sciences po, et Thomas Platt, chargé de mission à Terra Nova. ​

 

  1. Quel est l’impact de la législation européenne pour les auteurs ? 

  2. Dans quels secteurs la législation d’origine communautaire est-elle la plus marquée ? 

  3. Pourquoi l’Union européenne a -t-elle un « impact marginal » sur la défense ou les affaires étrangères ?

Document 6 - Les principes de délimitation et d’exercice des compétences au sein de l’Union européenne
  1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité régissent l'exercice de ces compétences.
  2. En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres.
  3. En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. Les institutions de l'Union appliquent le principe de subsidiarité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarité conformément à la procédure prévue dans ce protocole.
  4. En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. Les institutions de l'Union appliquent le principe de proportionnalité conformément au protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Article 5 du Traité sur l’Union Europééenne

 

 

  1. Quelle est la différence entre le principe d’attribution et ceux de subsidiarité et de proportionnalité ? 

  2. L’union européenne peut-elle agir d’elle-même dans un domaine, sans accord des États membres ? 

  3. Le principe de subsidiarité peut-il être invoqué par un État en matière de tarif douanier ou de monnaie unique ? 

  4. Pour quelles raisons présentées dans le texte une action peut-elle être menée de manière plus satisfaisante au niveau européen qu’au niveau national ou régional ? Les fonds de la politique régionale proviennent de trois sources différentes :​

Document 7 - La politique régionale : de nombeux acteurs et plusieurs niveaux d'action

Les fonds de la politique régionale proviennent de trois sources différentes :

  • le Fonds européen de développement régional (FEDER) pour les programmes d’infrastructures générales et l'innovation ;
  • le Fonds social européen (FSE) pour la formation professionnelle et l'aide à la création d'emplois ;
  • le Fonds de cohésion pour le transport et les énergies renouvelables. Ce dernier est réservé aux pays dont le niveau de vie est inférieur à 90 % de la moyenne européenne (les 12 États membres ayant adhéré depuis 2004, le Portugal, la Grèce et l'Espagne).

 

 

  1. Qu’est-ce que la politique régionale ? A quoi sert-elle ?

  2. A votre avis, quels sont les acteurs qui interviennent dans les politiques régionales ?

  3. Combien de niveaux d’action peut-on repérer dans la mise en œuvre de la politique régionale ?

Document 8 – La Maison européenne des pouvoirs locaux français pour une gouvernance multi-niveaux

La Maison européenne des pouvoirs locaux français a été créée à l’initiative des principales associations nationales françaises d’élus locaux dans le but de structurer, d’amplifier et de coordonner leurs activités dans le domaine européen. Cette coopération s’effectue à la fois au niveau national par une collaboration renforcée des services Europe des associations, et auprès des institutions européennes, par l’intermédiaire d’un bureau commun à Bruxelles.

- L’Association des maires de France (AMF) réunit aujourd'hui près de 36 000 membres.

- L’Assemblée des départements de France (ADF) réunit les 102 départements français.

- L’Association des maires de grandes villes de France(AMGVF) réunit 95 membres représentant les plus grandes villes et les plus grands groupements intercommunaux de France (plus de 100 000 habitants).

- La Fédération des maires de villes moyennes (FMVM) compte 171 adhérents, maires de villes dont la population est comprise entre 20000 et 100000 habitants ainsi que présidents d’établissements publics de coopération intercommunale.

- L’Association des petites villes de France (APVF) rassemble près de 1000 communes, dont la population est comprise entre 3000 et 20 000 habitants.

Les associations membres de la Maison européenne des pouvoirs locaux français s’opposent à une renationalisation de la politique régionale.

Les associations membres de la Maison européenne des pouvoirs locaux français rappellent l’importance de bien associer villes et départements aux négociations. En effet, leur proximité avec les citoyens, leur légitimité démocratique, leur expérience et leur connaissance des enjeux territoriaux sont des atouts considérables qui pourraient être mobilisés pour la mise en œuvre de la politique de cohésion. Une plus grande participation de leur part permettrait aussi de mieux articuler et coordonner l’ensemble des fonds publics.

Le partenariat entre la Commission, les États membres et les collectivités régionales et locales est essentiel. La gouvernance multi-niveaux doit être renforcée et améliorée.

http://www.pouvoirs-locaux-francais.eu

 

  1. Pourquoi une Maison européenne des pouvoirs locaux français ?

  2. Expliquez la phrase soulignée

  3. Pourquoi parler de « gouvernance multi-niveaux » ?

Document 9 – L’Union européenne : un système de gouvernance multi-niveaux

L’UE, en tant qu'institution supranationale ou internationale, peut être décrite comme un système de gouvernance à plusieurs niveaux où les processus politiques exigent des dynamiques complexes en termes de prises de décision, impliquant de nombreux acteurs publics-privés appartenant à différents niveaux d'autorité (UE, national, régional et local). Le développement systémique continu de l’UE entraîne une intensification constante de la complexité, de la diversité et du dynamisme des interactions entre les personnes chargées de générer l’action publique. Cette évolution a contraint l’UE à revoir ses principes et ses modes de gouvernance (…)

La réforme de la gouvernance européenne est considérée comme un moyen essentiel de concrétiser les objectifs de cohésion, d’innovation technologique, de prospérité économique et de qualité de la vie. Toutefois, mettre en œuvre le changement ne se fait pas sans les efforts conjoints des autres institutions, du gouvernement central, des régions, des villes et de la société civile dans les États membres.

Gouvernance et partenariat en politique régionale (2008) Études du Parlement européen. 

 

  1. Quels sont les deux éléments que les décisions dans l’UE doivent prendre en compte ?

  2. Pourquoi évoquer « la société civile » et « les régions et le villes » ?

  3. Qu’est-ce que la « gouvernance multi-niveaux » ?

Approfondissement

Faisons le point

Le Traité de Lisbonne organise l’ordre politique européen. Il améliore la visibilité du Conseil européen et simplifie les procédures de vote au Conseil de l’UE, renforce le rôle du Parlement et des citoyens.

Les institutions de l’Union européenne agissent grâce à des instruments juridiques

Les institutions de l'Union européenne (UE) sont:

  • le Parlement européen ;
  • le Conseil européen ;
  • le Conseil ;
  • la Commission européenne ;
  • la Cour de justice de l'Union européenne ;
  • la Banque centrale européenne ;
  • la Cour des comptes.

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont assistés de deux organes, le Comité économique et social européen (CESE) et le Comité des régions exerçant des fonctions consultatives.

Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire. Il élit le président de la Commission.

Le Conseil européen est composé des chefs d'État et de gouvernement de l'UE, d'un Président – élu pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois – et du Président de la Commission. Il définit les grandes orientations et les priorités de l'Union (remarque : il n'exerce pas de fonction législative.)

Le Conseil de l'Union Européenne est le second organe législatif de l'Union à côté du Parlement et exerce, conjointement avec lui, les fonctions législative et budgétaire. Le Conseil est composé d'un représentant de chaque État membre au niveau ministériel.

La Commission européenne est la gardienne des traités et l'organe exécutif de l'Union. Elle prend des initiatives pour promouvoir l'intérêt général de l'Union européenne.

La Cour de justice de l'Union européenne est la plus haute instance judiciaire en matière de droit européen. Elle est chargée d'interpréter la législation de l'Union et veille à ce qu'elle soit appliquée dans tous les États membres.

La Banque centrale européenne est chargée de la conduite de la politique monétaire de la zone euro.

La Cour des comptes contrôle les finances de l'Union.

Pour agir, les institutions de l’Union européenne peuvent adopter des actes légaux (règlements, directives, décisions, recommandations et avis). Ces différents instruments juridiques sont de portée obligatoire ou non.

Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre.

La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens à mettre en oeuvre.

La décision est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu'elle désigne des destinataires, elle n'est obligatoire que pour ceux-ci. Les recommandations et les avis ne lient pas les États ou leurs destinataires.

Lorsque qu’un règlement, une directive ou une décision est adopté conjointement par le Parlement européen et le Conseil on parle de procédure législative ordinaire.

Quels principes choisir pour répartir les compétences entre l’Union européenne et les États membres ?

On peut identifier trois catégories de compétence de l’Union européenne dans un domaine déterminé :

  • des compétences exclusives de l'Union européenne qui peut seule légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants (règlements, directives, décisions) car les États se sont dessaisis volontairement de ces prérogatives qu’ils ont transféré (union douanière, monnaie unique ou politique commerciale commune, etc.) ;
  • des compétences partagées entre l'Union et les États membres. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne (marché intérieur, la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et la pêche, l'environnement, la protection des consommateurs, etc.) ;
  • des compétences d’appui, de coordination ou de complément. L’Union européenne intervient dans un domaine de compétence qui reste celui des États membres (industrie, culture, tourisme, éducation et formation professionnelle).

Des principes régissent le transfert des droits souverains des États membres vers l'Union, ce sont les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité.

En vertu du principe de subsidiarité, l'Union intervient si les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres.

L’action de l’UE est alors justifiée par les dimensions ou les effets de l'action envisagée.

Le principe de subsidiarité ne s’applique que dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’UE.

Comprendre l’action publique au sein de l’Union européenne : une gouvernance multi-niveaux et multi-acteurs. 

Le terme de « gouvernance » est certes un « mot valise » mais il permet de mieux comprendre les transformations de la construction européenne que celui de «gouvernement», concept trop unitaire (autoritaire) et hiérarchique (verticale).

Le débat sur la gouvernance européenne fut lancé par la Commission européenne (livre blanc de juillet 2001) pour mieux comprendre les pouvoirs exercés au sein de l'Union européenne. Toutefois, il revient au politologue Gary Marks d’avoir souligné, en étudiant les transformations des politiques régionales au sein de l’Union européenne, l’originalité de la gouvernance européenne. Celle-ci se caractérise par une remise en cause du monopole étatique de la gestion des politiques publiques de deux façons :

  • il existe plusieurs niveaux de liens entre le niveau régional et supranational, en plus du niveau national ;
  • il existe une pluralité d’acteurs qui appartiennent à des groupes d’intérêts divers et pas seulement aux institutions gouvernementales.

Ainsi, au sein de l’UE, les normes et les pratiques ont leur origine et leur légitimité à la fois dans les systèmes étatiques (gouvernements) et non étatiques (institutions supranationales) voire émergent au sein de groupes d’intérêts privés (associations, entreprises, syndicats et autres groupes de pression). La gouvernance européenne se présente alors comme :

  • multi-niveaux (infranational, national, supranational);
  • et multi-acteurs (États, institutions européennes, groupes d’intérêts, société civile, experts, citoyens)

Liesbet Hooghe et Gary Marks (Europe with Régions, 1996) proposeront le concept de « multi-level governance » (gouvernance multi-niveaux) pour comprendre que « l’une des conséquences les plus importantes de l’intégration européenne est la multiplication des canaux extranationaux dans la définition des politiques publiques ».

Bref, dans le cadre de l’action publique, la centralité des États est contestée dans son efficacité, son autorité et sa légitimité.