La politique agricole commune, axée depuis l'origine sur le soutien des prix internes des principaux produits de l'Union européenne, a connu au cours des dernières années un certain nombre de changements : réduction des prix administrés, introduction de paiements directs assis sur une base fixe de surface cultivée et de rendements, mises en jachère de terres agricoles. Depuis la conclusion des négociations du cycle de l'Uruguay, les subventions aux exportations de céréales sont limitées en volume comme en valeur et des tarifs douaniers remplacent les taxes variables qui frappaient les importations céréalières. Plus récemment, le cours des céréales sur les marchés internationaux excédant les prix communautaires, l'Union a imposé des taxes aux exportations de céréales pour décourager les exportateurs et ramener les prix internes en dessous du niveau mondial.

La baisse des prix internes a provoqué une hausse de la consommation communautaire de céréales, et en particulier de la quantité de blé destinée à l'alimentation du bétail. De plus, les jachères ayant entraîné une réduction de la production et la croissance des rendements s'étant ralentie, l'écart entre la production et la consommation s'est tassée et les stocks se sont contractés.

Aux Etats-Unis, le "découplage" des aides aux producteurs par rapport aux volumes produits, amorcé au milieu des années 80, s'est poursuivi. La Loi agricole de 1996 a gelé les surfaces et les rendements sur lesquels reposaient les paiements compensatoires. Elle a accordé une plus grande flexibilité aux producteurs dans leurs choix de culture et n'a imposé que de faibles mises en jachères (voire aucune). Les subventions aux exportations ont augmenté, mais depuis la conclusion du cycle d'Uruguay, elles sont limitées en volume et en valeur. La Loi agricole de 1996 renforce l'orientation libérale de la politique américaine : elle supprime les paiements compensatoires et les jachères et rend les paiements directs aux producteurs indépendants des décisions de production. Elle prévoit également de réduire encore les subventions aux exportations.

Sous l'effet de ces changements de politiques agricoles, les stocks publics considérables apparus au milieu des années 80 ont disparu et la production est devenue plus sensible aux prix internationaux. Quel sera l'impact de ces évolutions sur le niveau futur des cours mondiaux ? C'est ce qu'a étudié le Secrétariat de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), en tenant compte également d'autres développements probables, relatifs notamment aux importations des pays non membres de l'OCDE. Ses conclusions sont que les prix des céréales, une fois corrigés de l'inflation, devraient être sensiblement les mêmes à la fin du siècle qu'en 1990-1994. Selon le Secrétariat, les prix actuellement élevés ne devraient pas persister et l'ajustement de la production devrait dans l'ensemble, ramener les prix à un niveau plus « normal ». Malgré la hausse rapide de la demande de céréales, en particulier dans les nouveaux pays industrialisés d'Asie, les rendements céréaliers mondiaux continuent d'augmenter. La croissance de la production, au moins jusqu'au siècle prochain, sera sans doute suffisante pour éviter la hausse des prix réels. Néanmoins, le fait que les prix réels ne baisseront probablement pas est en lui-même significatif et constitue une exception à des tendances historiques.

On peut ainsi dresser une perspective plausible du niveau des prix à moyen terme. En revanche, la variation des prix internationaux d'une année sur l'autre est imprévisible. Elle dépend en effet largement des aléas climatiques, qui font fluctuer les rendements, et des politiques nationales, qui déterminent dans quelle mesure les prix internes absorbent la variabilité des prix internationaux. Malgré les progrès accomplis en matière agricole lors du cycle d'Uruguay, un nombre important de grands marchés céréaliers nationaux demeurent largement fermés aux changements des prix mondiaux. En conséquence, l'utilisation des céréales, en particulier pour nourrir le bétail, s'ajuste mal aux variations de prix. Le grain destiné à la consommation animale et celui utilisé par l'industrie forment une réserve potentielle qui pourrait contribuer à limiter les fluctuations des prix mondiaux. Or cela ne peut pas se produire si les taxes aux frontières servent à maintenir la stabilité des prix internes.

La hausse récente des prix mondiaux soulève certaines questions. Quelle est la conséquence de la réduction des stocks publics ? Ces stocks pourraient-ils à l'avenir jouer un rôle plus actif dans la stabilisation des prix ? La relation entre les stocks publics et la stabilité des prix internationaux des céréales est extrêmement compliquée. Cependant, s'attendre à ce que les stocks favorisent la stabilité suppose qu'il existe une relation inverse entre le volume des stocks publics et les changements de prix internationaux, au moins d'une année sur l'autre. Or, sur ce point, l'enseignement de l'histoire est mitigé. Si l'on excepte les stocks américains, on ne peut pas démontrer l'existence d'une relation inverse entre les fluctuations des stocks et les variations annuelles des prix internationaux. Dans la plupart des pays, la gestion des stocks publics semble essentiellement obéir à des considérations de politique intérieure et non à un effort systématique de stabilisation des prix internationaux. En tout cas, des analyses antérieures ont montré que détenir des stocks publics dans l'espoir de stabiliser les prix est d'une efficacité et d'une pertinence économique extrêmement incertaines.

On ne sait pas vraiment si la variabilité des prix des céréales va augmenter dans le futur, ni d'ailleurs si une telle évolution serait particulièrement regrettable. Les changements de prix sont une composante essentielle au bon fonctionnement des marchés. Ils constituent des signaux à l'attention des consommateurs et des producteurs sur la disponibilité des produits, qui affectent leurs décisions et l'allocation des ressources. Dans les pays riches, les augmentations des prix céréaliers ne menacent pas la sécurité alimentaire car les consommateurs ont des revenus suffisamment élevés pour obtenir des céréales, quel qu'en soit le prix. La situation des pays en développement est moins claire, en particulier là où le nombre des consommateurs très pauvres est important. Toutefois, même pour ces pays, il n'est pas certain que la sécurité alimentaire s'améliorerait si les gouvernements s'efforçaient de stabiliser les prix internationaux. Il est sûr, en revanche, que les pays riches peuvent contribuer à la sécurité alimentaire des pays pauvres en s'ajustant eux aussi aux changements de prix et aux variations de l'offre des céréales. Et pour cela, ils doivent ouvrir entièrement leurs marchés au commerce international.