Mise à l'épreuve des faits, la citoyenneté européenne ne semble pas répondre aux ambitions qu'elle a suscitées. Les analyses menées par les auteurs de cet ouvrage ont mis à jour son ambivalence fondatrice. Entendue au sens strict, réduite à la réalité concrète de sa formation et de sa mise en œuvre récente, cette citoyenneté désigne le statut singulier des travailleurs migrants au sein de l'espace communautaire : elle est le titre sous lequel ont été subsumés, par la volonté des rédacteurs du traité de Maastricht, l'ensemble des "droits spéciaux" dont jouissent les ressortissants communautaires qui vivent dans un autre État que celui dont ils ont la nationalité. Dans la pratique, ces droits n'ont pas bouleversé la vie quotidienne de leurs titulaires. Leur mise en œuvre reste d'ailleurs lacunaire : la liberté de circulation demeure incomplète, les droits politiques sont inutilisés, quant aux droits fondamentaux et aux droits sociaux qui émergent lentement dans l'ordre communautaire, il n'en est fait dans le traité qu'une mention implicite – même si l'on peut présumer, avec A. Pierucci etA. Manzella qu'au fur et à mesure de la réforme des traités, ils se verront consolidés et rendus plus visibles.

Ainsi verrait-on se déployer la force dynamique de la citoyenneté européenne : l'avenir pourrait démontrer qu'elle a progressivement échappé à ses origines fonctionnelles – relatives aux exigences d'un marché intégré – et s'est universalisée. La liberté de circulation, strictement économique au départ et généralisée par étapes jusqu'à être considérée comme une liberté "constitutionnelle", en aurait été le premier signe.

L'histoire enseigne en effet que la citoyenneté est par nature une institution dynamique. Dans le processus de formation des États européens, les sujets ont dû combattre pour obtenir du souverain la reconnaissance de droits infrangibles ; à l'ère des "révolutions démocratiques", ils se sont appelés "citoyens" pour marquer dans la langue cette révolution intervenue dans les esprits et les institutions : ils n'étaient plus désormais sujets mais auteurs des lois. Et la consécration de ces luttes séculaires, loin de les clore, ne fit que les encourager : dès lors qu'ils se concevaient comme citoyens, investis de droits fondamentaux, les individus furent enclins à contester l'ordre établi, à veiller à ce que leurs gouvernants agissent, en conformité avec le pacte démocratique, dans le respect de leur volonté. L'institutionnalisation de la citoyenneté renforce sa dynamique, comme le dit Claude Lefort : "À partir du moment où les droits de l'homme sont posés comme ultime référence, le droit établi est voué au questionnement. Il fait toujours plus question, à mesure que des volontés collectives ou, si l'on préfère, que des agents sociaux porteurs de revendications nouvelles mobilisent une force en opposition à celle qui tend à contenir les effets des droits reconnus."

La citoyenneté joue ainsi un rôle fondamental dans la légitimation des ordres démocratiques modernes : d'un côté elle consacre la séparation des gouvernants et des gouvernés, en reconnaissant aux premiers le pouvoir de légiférer pour tous, d'un autre elle rend cette domination supportable en offrant aux citoyens les moyens de subordonner les dirigeants à leur volonté. Dès lors que tous sont reconnus comme "citoyens", un esprit civique peut se former, qui offre à chacun le pouvoir de contester l'action des gouvernants, et contraint ceux-ci à en tenir compte.