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L'instauration du protectionnisme agricole ne date pas des années quatre-vingt. En Europe occidentale comme en Amérique du Nord, les premières mesures d'isolement des marchés et de soutien au secteur remontent au début du XXe siècle. Après la Seconde Guerre mondiale, le ralentissement de la demande intérieure et l'amélioration spectaculaire de la productivité en agriculture induisent une tendance à la baisse des prix des produits agricoles. Les Etats riches réagissent en aménageant des politiques de soutien des prix ou d'aides directes (…). Ces dispositifs génèrent un transfert de revenu en faveur des agriculteurs. Selon les modalités choisies, ils pénalisent les consommateurs (qui paient plus cher leurs produits alimentaires) ou les contribuables (qui financent les subventions). Dans tous les cas, les producteurs des pays qui soutiennent peu ou prou leurs agricultures sont également affectés. Deux mécanismes limitent ou réduisent leurs débouchés à l'exportation. Les programmes de soutien sont inévitablement accompagnés de mesures de protection aux frontières. Les politiques agricoles encouragent le développement d'une production peu compétitive qui vient encombrer les marchés internationaux, amplifier leur instabilité et déprimer les cours. Les soutiens publics créent une offre qui n'existerait pas sans eux.

La population active agricole a beau décroître depuis plusieurs décennies dans tous les Etats occidentaux, le soutien public à l'agriculture n'en diminue pas pour autant. Les représentants des agriculteurs constituent toujours un groupe de pression important sur le personnel politique. Les transferts générés par les dispositifs de garantie de prix et de subventions sont financés par une multitude de consommateurs ou de contribuables qui n'ont pas toujours conscience de subir une amputation de leurs revenus. En outre, ces transferts ne bénéficient pas aux seuls agriculteurs. Encouragés à produire, ces derniers augmentent leur consommation d'engrais. Ils achètent des terres et investissent dans l'achat de machines. Ils empruntent auprès des banques. L'offre croissante de grains et de produits animaux est absorbée par l'industrie agroalimentaire. Finalement, de très nombreux acteurs, intervenant en amont et en aval de l'agriculture, ont intérêt à ce que les dispositifs d'aide et d'encadrement des marchés soient pérennisés.

Jusqu'en 1980, les politiques de stimulation de l'offre semblent parfaitement adaptées aux impératifs de sécurité alimentaire. Au cours des années soixante-dix, la priorité est au renforcement des capacités de production dans la plupart des pays du monde. Une multitude d'experts, apparemment avisés, ont sonné l'alarme après le premier choc pétrolier : le monde ne produit pas assez et les famines risquent de s'aggraver à brève échéance. Les importations agroalimentaires de plusieurs économies en développement et des nations alors sous tutelle soviétique augmentent. Ces achats sont financés par des prêts internationaux consentis à faible taux d'intérêt ou grâce aux recettes obtenues en exportant des produits de base dont les cours mondiaux flambent. Aux quatre coins de la planète, les organisations agricoles et les pouvoirs publics imaginent que ces conditions favorables vont durer éternellement. En Occident, les agriculteurs empruntent massivement pour acheter des terres et moderniser leurs outils de production. Quand ils le peuvent, les gouvernements relèvent prix de soutien et montants des aides afin de stimuler l'offre.

Au début des années quatre-vingt, la demande mondiale commence à s'affaiblir au moment même où les nouvelles capacités de production deviennent opérationnelles. La hausse mondiale des taux d'intérêt grève les coûts de production agricoles et alourdit la dette des pays importateurs de denrées alimentaires. La récession économique, qui sévit à partir de 1982, conduit de nombreuses nations en développement à l'insolvabilité et provoque une chute des importations agricoles. Le phénomène affecte également plusieurs pays de l'ex-empire soviétique. Les agriculteurs occidentaux affrontent, au même moment, de sérieuses difficultés financières. C'est le cas, notamment, aux États-Unis, dont les exportations agricoles sont par ailleurs pénalisées par la forte appréciation du dollar. Mais loin d'envisager une réforme en profondeur de leurs politiques agricoles, les gouvernements maintiennent prix de soutien et subventions. Les stocks publics gonflent. C'est l'époque où, dans l'Europe communautaire, on parle de «montagnes» de beurre, tandis que les silos sont surchargés, que les excédents de viandes et de vins de table prennent des proportions considérables. Les subventions à l'exportation généreusement financées par Bruxelles ne suffisent plus à réveiller une demande extérieure qui sommeille. Les Américains seront les premiers à tenter de sortir de l'impasse en essayant de faire payer le coût de l'ajustement offre-demande au reste du monde, et, en particulier, à leurs concurrents européens. La nouvelle loi agricole de 1985 introduit une baisse sensible des prix garantis compensée par un renforcement des aides directes aux producteurs. Pour la première fois, les États-Unis commencent à pratiquer les subventions à l'exportation.

Le revirement américain a pour effet d'amplifier la crise. Car chaque pays occidental, dans la mesure de ses moyens, réagit en consolidant son arsenal protectionniste. Cet effort aggrave la dépression des cours mondiaux et induit une progression spectaculaire des coûts budgétaires associés aux politiques agricoles. Ainsi, dans la Communauté européenne, la facture payée par le FEOGA passe de 16 milliards à 29,5 milliards d'écus entre 1983 et 1991. Les revenus des agriculteurs ne s'améliorent pas pour autant. Les soutiens encouragent l'expansion d'une agriculture intensive et l'exploitation des ressources naturelles et des sols les plus fragiles. Ils assurent le développement des industries d'amont et d'aval. Le secteur agricole devient une industrie hautement çapitalistique. Les inégalités se creusent entre les producteurs qui disposent de capacités de financement et de terres suffisantes et les autres. Les consommateurs les plus modestes, ceux qui consacrent une part relativement élevée de leur budget à l'alimentation, restent soumis à une forme de taxation régressive. La progression des dépenses budgétaires associées aux politiques agricoles contribue à aggraver les déficits publics, à réduire les marges de manoeuvre des États et pèse finalement sur toute l'activité économique.

La perte collective de richesse ainsi engendrée ne concerne pas seulement les pays qui sont engagés dans cette dérive absurde. Dans tous les autres secteurs d'activité, les années qui suivent le premier choc pétrolier sont marquées par un développement sensible du commerce international. La croissance des économies occidentales et des pays émergents est associée aux dynamiques de spécialisation et d'ouverture des marchés nationaux que connaissent de nombreuses industries. Seuls l'agriculture de climat tempéré et la plupart des secteurs agroalimentaires restent à l'écart de cette évolution, puisque les producteurs du monde occidental sont incités à accroître une offre excédentaire vendue - moyennant subventions - à des prix inférieurs aux coûts de production des régions les plus efficientes de la planète. A l'extérieur, les premières victimes de cette politique sont précisément les pays traditionnellement exportateurs et compétitifs : en Argentine, en Thaïlande ou en Nouvelle-Zélande, les producteurs locaux ne peuvent guère compter sur des subsides publics comparables à ceux que reçoivent leurs collègues et concurrents de l'hémisphère Nord. Indirectement, à travers la baisse durable des cours mondiaux induite par la guerre des subventions, ils contribuent à financer l'ajustement entre une offre artificiellement stimulée et une demande apathique.

Les nations en développement les plus pauvres sont aussi concernées par cette aveugle fuite en avant. Certes, à court terme, les populations urbaines des États importateurs profitent du bas niveau des cours. La médaille a cependant un revers : la conjoncture déprimée des marchés mondiaux incite les gouvernements à délaisser leur secteur agricole. Les leçons tirées de l'histoire universelle - à savoir que le décollage économique passe toujours par l'amélioration du revenu agricole et le développement du monde rural - sont oubliées. Les paysans locaux subissent la concurrence d'importations écoulées sur les marchés domestiques à des prix de dumping. Dans les pays du Sud exportateurs de produits agroalimentaires, la dépression organisée des marchés fait fondre les revenus en devises, affaiblit la capacité de financer les importations nécessaires de produits industriels et de services, réduit les marges de manoeuvre d'économies surendettées.

En 1987, les pays membres de l'OCDE admettent la nécessité de réformes significatives des politiques agricoles. Le cycle de l'Uruguay du GATT (1986-1994) débouche sur un accord qui contraint les États signataires à mettre en oeuvre une discipline collective. Au cours des négociations, les gouvernements reconnaissent la légitimité du soutien des revenus agricoles. Ils conviennent cependant que cet objectif doit être atteint par l'usage d'instruments qui ne déséquilibrent pas les marchés et n'affectent pas les intérêts des partenaires commerciaux. L'objet principal des réformes ne sera donc pas d'éliminer toute forme d'appui à l'agriculture, mais de renoncer progressivement aux outils (prix garantis, aides liées à la production) qui créent une offre complètement artificielle.

Le mot d'ordre est le découplage des soutiens. Seules sont considérées comme légitimes les aides qui n'influencent pas directement les choix de production et d'investissement des agriculteurs. L'accord sur l'agriculture souscrit par les États membres du GATT à la fin du cycle de l'Uruguay (1994) n'impose pas un virage radical. Il fixe des règles communes et ménage de confortables délais d'adaptation. Les subventions à l'exportation et les aides internes doivent être réduites : on ne parle pas de les supprimer. Une ouverture timide des marchés domestiques est programmée. Ces dispositions, appliquées dans les pays industrialisés entre 1995 et 2000, n'ont pas bouleversé radicalement le paysage. Au nom de la sécurité alimentaire, de la nécessité de protéger leurs agriculteurs de l'instabilité des marchés, les gouvernements occidentaux continueront à appliquer des politiques onéreuses et préjudiciables aux nations les plus pauvres.