Celui (ou celle) qui voudrait être Keynes : de Grands Projets pour sauver le Système Financier Global

    Il n'y a pas de barrières importantes pour soumettre une proposition au jeu du sauvons-le-système-financier-mondial, et comme le note Eichengreen (1999), la plupart des projets qui circulent sont "politiquement irréalistes, techniquement infaisables, ou non susceptibles d'apporter une amélioration quelconque à la façon dont les crises sont devancées, anticipées ou gérées." (…) Beaucoup de lecteurs familiers de cette littérature pourraient trouver Eichengreen encore trop gentil. Ma propre interprétation du débat, cependant, est un peu plus généreuse. Il est aisé de tomber dans le piège de penser que d'importantes modifications institutionnelles sont irréalistes ou infaisables, particulièrement aux États-Unis où les institutions en charge de la politique macroéconomique ont n'ont que très lentement évolué sur les dernières décennies. Mais, il n'y a pas si longtemps, les perspectives de monnaie unique en Europe ne semblaient pas plus vraisemblables que celles relatives à l'effondrement de l'empire soviétique ou de la réunification de l'Allemagne. Peut-être les modifications institutionnelles importantes semblent-elles impossibles jusqu'à ce qu'elles se produisent – et alors elles apparaissent naturelles. Même si aucun des grands projets n'est réalisable dans le contexte politique mondial actuel, après une autre crise ou deux, l'impossible pourrait sembler réaliste.

Un gestionnaire international des crises financières

    Fischer et Giannini (1999) soutiennent que la principale fonction du prêteur en dernier ressort dans la plupart des économies industrialisées modernes est celle de "gestionnaire de crise", un rôle qui ne nécessite pas nécessairement d'importants montants de capital. Par exemple, dans son opération de sauvetage de la société Long Term Capital Management en août 1998, la Réserve fédérale américaine n'a aucunement contribué avec ses propres ressources. Elle a plutôt indiqué aux créditeurs de LTCM de monter "une opération de prêt concertée" de façon à garder la firme en vie. En fait, l'organisation d'un prêt concerté est la plus courante des opérations de renflouement pour les prêteurs en dernier ressort modernes (…). Par analogie, une institution internationale – disons, le Fonds Monétaire International – ne doit pas nécessairement avoir les poches profondes pour jouer ce qui est peut-être le plus fondamental des rôles d'un prêteur en dernier ressort moderne.

    Cela étant, disposer d'un gestionnaire de crise n'est pas réellement une proposition d'innovation institutionnelle. C'est juste une caractérisation de ce que font le FMI et le G7 actuellement. Aucun des plans dont nous discuterons ne rendrait caduc le besoin d'un gestionnaire de crise d'un certain type. Dès lors, le projet global de grand plan d'amélioration du système financier international est précisément de trouver une façon de moins se reposer sur le gestionnaire de crise.

Un Tribunal international des faillites

    Raffer (1990) et Sachs (1995) ont proposé la mise en place un Tribunal international des faillites, avec des pouvoirs similaires à ceux d'une Cour domestique, comme avec les Chapitres 9 et 11 de la loi sur les faillites américaine. (…) L'idée de base est de donner au débiteur un espace dans lequel il pourra respirer lors d'une situation de défaut, et d'éviter la course à la saisie entre les créditeurs, qui forcerait le pays débiteur à la liquidation ou à abandonner des projets d'investissements à fort potentiel de rendement. De même, comme le souligne tout spécialement Sachs (1995), le Tribunal des faillites aurait le pouvoir de laisser le débiteur émettre une nouvelle dette mature pour fournir du capital utile (par exemple, des crédits commerciaux).

    Un Tribunal des faillites peut être vu comme une autre manière d'essayer de faire face aux "paniques sur la dette-pays". En fait, dans les termes de l'analogie précédentes avec les paniques bancaires, ce n'est qu'une façon de permettre une suspension temporaire et ordonnée des paiements, une approche qui, en principe, peut être aussi efficace que le recours au prêteur en dernier ressort. Un avantage du Tribunal international des faillites est qu'il ne crée pas le même type d'aléa moral qu'un système consortial d'assurance des crédits pays de 1 000 milliards de dollars. Les tribunaux de faillites ont fait la preuve de leur efficacité dans un cadre national – pourquoi n'en aurions-nous pas autant pour les pays ?

    Malheureusement, l'analogie entre faillite domestique et internationale est loin d'être parfaite. Un tribunal des faillites domestique peut saisir des actifs physiques et licencier un conseil d'administration. Mais il semble peu vraisemblable qu'un tribunal international aie le droit d'entrer dans un pays débiteur et y saisisse des actifs physiques, encore moins licencier le "conseil d'administration" – dans ce cas, le gouvernement du pays. Les avocats d'un processus international de mise en faillite mettent en avant que des problèmes similaires surgissent [aux États-Unis] dans le cas de la banqueroute d'un État ou gouvernement local, et que ces obstacles n'ont pas été insurmontables. Par exemple, le Chapitre 9 du code des faillites américain, qui gouverne les municipalités, a montré son efficacité (…).

    L'analogie avec une banqueroute de gouvernement local est certainement plus proche que celle avec une entreprise, mais elle est toujours loin d'être parfaite. Durant la crise de la dette de New York dans les années 1970, un conseil extérieur a géré les finances quotidiennes de la ville. Il est difficile de penser qu'un pays quelconque soit soumis à un tel niveau d'ingérence, hormis la présence d'une armée d'invasion. L'absence de pouvoir de mise en application face à un débiteur international est le principal problème d'un tribunal international des faillites. Si le tribunal n'a pas de mordant, et si les prêteurs ne peuvent s'en remettre aux tribunaux nationaux (dont la juridiction serait soumise à celle du tribunal international), il pourrait y avoir une chute brutale des prêts internationaux.

Une Commission réglementaire de la finance globale

    Henry Kaufman (1998) et d'autres ont suggéré la création d'une Commission réglementant la finance mondiale, dirigée par des investisseurs professionnels issus du secteur privé, qui surveilleraient à la fois les intermédiaires bancaires et non-bancaires. Il y a beaucoup à dire pour harmoniser les standards bancaires internationaux au sein du système financier global. L'accord de Bâle de 1988, et le récent accord Bâle II, sont perçus par la plupart des observateurs comme des pas très positifs dans une telle direction. Il est connu que les accords de Bâle imposent des standards uniformes de ratios de capital aux banques des pays signataires. Bâle I imposait que les banques possèdent suffisamment de capital pour couvrir une perte de 8% sur la plupart des emprunts. Bâle II permet une différentiation plus riche et plus sophistiquée entre catégories d'emprunts, avec des ratios de réserve de capital pouvant atteindre 40% dans certains cas. L'idée de demander aux banques de posséder du capital est simplement de s'assurer que les managers des banques ne puissent faire des paris à sens unique : c'est-à-dire, si des emprunts risqués sont remboursés, alors la banque gagne gros, et s'ils ne le sont pas, alors le contribuable paye la note pour rembourser les déposants. Exiger des rations de capitaux supérieurs est donc un moyen de forcer les institutions financières à internaliser certains des coûts relatifs aux portefeuilles risqués.

    Les accords de Bâle sont utiles, mais comme le montre le cas du Japon dans les années 1990, la mise en œuvre de ces standards par les autorités nationales peut s'avérer laxiste. En principe, une Commission réglementaire globale pourrait être plus distant par rapport aux banques clientes, et donc mieux à même de mettre en œuvre les réglementations. Mais ceci est très hypothétique. Comme dans le cas d'un tribunal international des faillites, il n'est pas du tout évident que la Commission réglementaire internationale puisse avoir un réel pouvoir, sans un degré d'intégration politique mondiale bien supérieur à celui que nous observons actuellement.

Une société internationale d'assurance des dépôts

    George Soros (1998) a proposé la création d'une nouvelle autorité internationale pour assurer les investisseurs internationaux contre les défauts sur la dette. Ce serait l'équivalent du Federal Deposit Insurance Corporation américain pour la dette-pays. Les pays emprunteurs paieraient pour l'assurance en avance, lors de l'émission de leurs emprunts. Le FMI mettrait des limites sur ce que chaque pays pourrait emprunter, et le G7 refuserait tout renflouement des prêts non assurés.

    Cette idée est douteuse sous plusieurs angles. D'abord, la promesse du G7 de ne pas renflouer les prêts non assurés serait peu crédible, puisque la proposition ne change pas fondamentalement les incitations qui conduisent actuellement aux crises^[1].  Après tout, dans la plupart des pays, la promesse gouvernementale de garantie de la sécurité des dépôts bancaires est implicite, non explicite. Deuxièmement, il n'est pas évident de savoir comment le FMI définirait les plafonds d'emprunts, ou la prime d'assurance appropriée. Enfin, il serait difficile de donner à l'assureur un pouvoir de réglementation, pour les mêmes raisons essentiellement qu'il est difficile de créer un Tribunal international des faillites ou une Commission réglementaire financière globale puissants.

Une autorité monétaire mondiale

    La naissance de l'euro, sans même mentionner le problème des fluctuations du taux de change, a conduit un certain nombre d'observateurs à se faire les avocats de la formation d'une banque centrale mondiale en charge d'une monnaie globale. (…) Bien évidemment, l'intégration politique internationale est à peine suffisante pour supporter une telle banque centrale globale, ou pour la maintenir si elle devait être créée. Mais en mettant de côté les problèmes politiques, il y a aussi des objections théoriques à cette proposition.

    Une objection est relative au problème déjà soulevé dans le cadre d'une réglementation financière unique : avoir plus qu'une seule monnaie globale en concurrence peut être une bonne chose. La concurrence augmente la crédibilité anti-inflationniste, et ce bénéfice peut en principe surpasser tout gain en matière de stabilisation lié à la coordination de la politique monétaire (…). Une seconde objection est que certaines régions peuvent, parfois, nécessiter une politique monétaire très différente de celle requise par le reste du monde. Dans de telles situations, les ajustements de taux de change pourraient fonctionner mieux que des mouvements des prix relatifs ou des migrations de travailleurs pour aider les économies à s'ajuster. La question revient à celle posée par Mundell (1961) et Kenen (1969) : le monde est-il une zone monétaire optimale ?

1.  Le même problème de crédibilité s'applique à la suggestion de Calomiris (1998) : le FMI demanderait aux pays d'imposer à leurs banques un certain nombre de restrictions prudentielles pour pouvoir prétendre à une assistance.