Ce texte permet d'analyser comment les mouvements sociaux peuvent influencer les politiques publiques et donc la mise en œuvre de normes juridiques.

Herbert Kitschelt [1986] a proposé, a partir d'une comparaison sur les politiques dans le domaine du nucléaire, un modèle d'analyse qui permet d'articuler structure des opportunités politiques et politiques publiques. Ce modèle classe les systèmes politiques selon leur degré de réceptivité et d'ouverture aux demandes (inputs) des mouvements sociaux. Parmi les indicateurs d'ouverture figure le degré de fragmentation des partis politiques et groupes parlementaires, qui donne alors même à de petites formations, nécessaires pour former une majorité, un pouvoir d'influence. Une influence et un poids réel du législatif face à l'exécutif vont dans le même sens. L'existence de mécanismes de concertation institutionnalisés donnant aux groupes de pression et acteurs mobilisés un pouvoir sur la définition des politiques publiques […] constitue un autre élément d'ouverture. Un système fermé s'identifie aux traits inverses : faible morcellement des partis, stabilité des alliances politiques, Parlement peu influent, exécutif fort et administrations peu enclines à partager leur pouvoir sur le mode d'une cogestion, surtout si ces demandes de participation prennent la forme de mobilisations. […]

Symétriquement à cette capacité d'accueil des demandes et mobilisations (inputs), une seconde variable mesure alors le degré de capacité du système à définir et conduire des politiques publiques (outputs). Un système marqué par la stabilité, la centralisation, un fort secteur public et un contrôle juridictionnel faible sur les pouvoirs publics pourra produire des politiques publiques plus nettes. La Vème République en donne de claires illustrations, lorsqu'en 1967 une réforme importante de la Sécurité sociale est adoptée par une technique juridique (les ordonnances) qui court-circuite le Parlement ; ou lorsque la modernisation économique est développée tambour battant malgré les résistances des couches moyennes traditionnelles. Une succession d'équipes gouvernementales divisées, un système fédéral, des recours juridictionnels capables d'entraver les politiques publiques sont, a l'inverse, des variables qui rendent probable un faible débit d'outputs. On peut évoquer ici la façon dont la Cour suprême des Etats-Unis a pu, temporairement, invalider ou vider de leur substance certaines lois essentielles du New Deal de Roosevelt, parfois prises pour répondre aux attentes des groupes mobilisés par la crise de 1929. De la même façon, les garanties – pourtant modestes – que donne la loi Taft-Hartley au développement de l'activite syndicale aux Etats-Unis sont en fait rognées dans une majorité des Etats du Sud, par des législations fédérées plus répressives qui vident cette loi, pensée au départ (1947) comme un compromis entre le pouvoir fédéral et les syndicats, de toute portée générale et de toute effectivité. […]

A partir des politiques relatives au nucléaire, Kitschelt esquisse une typologie des rapports entre type d'Etats, mouvements sociaux et politiques publiques. Dans le modèle “ouvert-fort”, illustré par la Suède, domine une stratégie assimilative par laquelle les autorités se montrent attentives à la protestation, s'emploient à infléchir les politiques publiques en fonction des mobilisations. Les gains procéduraux et les changements substantiels sont forts, mais par le jeu des concessions et de l'intégration de la protestation, le système politique amortit le choc des mouvements sociaux qui ne le remettent pas en cause. Le modèle “ouvert-faible” illustré par les Etats-Unis est assez comparable à la Suède, marque lui aussi par une logique assimilative – que symbolise bien l'institutionnalisation du lobbying – et des gains procéduraux importants. Les gains substantiels sont en revanche moins nets, en particulier du fait de la structure fédérale qui réduit la cohérence des outputs et par là, la possibilité de les infléchir a un niveau central. La France incarne un modèle “fermé-fort” dont les caractéristiques sont symétriques de celles du modèle suédois. Ici domine une logique de confrontation dont Super-Phenix serait un symbole. Les mouvements sociaux n'obtiennent guère de gains significatifs. Ce blocage les conduit à exercer sur le système politique de fortes pressions structurelles, en le remettant en cause de façon conflictuelle ou « extraparlementaire », en tentant de pénétrer directement (création de partis écologistes) dans un système partisan perçu comme imperméable aux demandes. Assez proche du modèle français, le type “fermé-faible” allemand s'en distingue essentiellement par un plus grand mixte de stratégies assimilatives et de confrontation.

Malgré les divers paramètres qu'il sollicite, le modèle de Kitschelt reste simplificateur. Comme en convient l'auteur, les dichotomies “ouvert-fermé”, et plus encore “fort-faible” demanderaient à être détaillées. II est également douteux que ces variables fonctionnent à l'identique pour tous les mouvements sociaux et dossiers. Le système français “fermé” s'est avéré remarquablement ouvert aux revendications de la jeune génération paysanne des années 1960, a travers le vote des lois d'orientation défendues par Edgar Pisani. Ce système “fort” a, en revanche, le plus grand mal à conduire avec cohérence des politiques publiques dans le domaine universitaire. De nombreux paramètres gagneraient également à être intégrés, à commencer par le profil politique des gouvernants, mais aussi des protestataires, comme le montre l'abandon par le gouvernement Mauroy du projet de centrale de Plogoff en 1981, à la veille de législatives.