Politique budgétaire

4. Les enjeux d'une politique budgétaire dans l'Union européenne

4.2. La difficile réforme du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)

Documents associés - Textes de référence

Les pistes de reforme du Pacte de stabilité et de croissance


Bénassy-Quéré, Agnès (2003), "Pacte de stabilité : deux objectifs, deux règles", La lettre du CEPII, juin

Disponible sur le site du CEPII



Le PSC a deux missions essentielles dans le cadre de l'union monétaire. La première est de prévenir toute situation d'insolvabilité dans un État membre risquant de déstabiliser l'ensemble du système financier de la zone : la BCE pourrait alors se trouver contrainte à une création monétaire susceptible de contrecarrer son objectif de stabilité des prix, et l'anticipation, par les marchés, d'un tel risque pourrait élever les taux d'intérêt à long terme de la zone. La seconde raison d'être du PSC tient à l'existence, en union monétaire, d'externalités de court terme dans l'exercice de la politique budgétaire. Il s'agit d'éviter qu'un État membre ne soit enclin au laxisme budgétaire du fait que la sanction par la hausse du taux d'intérêt n'est plus centrée sur lui ; celle-ci se reporte sur tous les membres de l'union monétaire et peut être particulièrement douloureuse dans les pays ayant conservé une politique budgétaire vertueuse. […]

Concernant la prévention du risque d'insolvabilité, il faut mentionner que la solvabilité d'un État se mesure au niveau et à la dynamique de sa dette publique plutôt qu'à la valeur de son déficit. La règle de déficit est trop stricte à long terme puisque l'équilibre des finances publiques (intérêts de la dette compris) conduit à une convergence vers zéro des taux d'endettement public, ce qui n'est sans doute pas une situation optimale. En revanche, elle n'est pas assez stricte, à court terme, à l'égard des États membres fortement endettés, un déficit de 3% pouvant encore faire augmenter leur dette si la croissance nominale de l'activité n'est pas suffisante.

J. Pisani-Ferry propose de donner aux États membres la possibilité d'opter pour un "Pacte de soutenabilité de la dette", qui comporterait une obligation de maintenir leur ratio d'endettement brut en dessous d'un certain seuil (il propose 50%) tout en publiant des éléments chiffrés sur les "engagements hors bilan" au premier rang desquels les pensions à venir du système de retraite public. Les pays optant pour ce pacte échapperaient aux sanctions en cas de manquement au PSC. La surveillance du taux d'endettement nécessiterait une amélioration et une harmonisation des statistiques patrimoniales produites par les États membres, de manière à permettre une évaluation de la "richesse nette publique". Une telle évolution parait inéluctable.

Quant à la prévention des externalités négatives, il faut rappeler qu'une politique budgétaire expansive (mais soutenable) dans un État membre n'élève pas nécessairement les taux d'intérêt dans l'ensemble de la zone. Un tel effet nécessite soit, que l'inflation s'élève dans le pays concerné, de sorte que la BCE remonte ses taux directeurs pour lutter contre l'élévation mécanique de l'indice des prix de la zone, soit, que l'Etat concerné ponctionne, par son déficit, une part importante de l'épargne de la zone, ce qui élève le taux d'intérêt réel de l'ensemble de la zone. Dans les deux cas, il faut que la politique budgétaire corresponde à une hausse de la demande de biens et services dans le pays concerné, par rapport à l'offre (argument de l'inflation) ou par rapport à l'épargne (argument de l'équilibre épargne investissement). Ainsi, un pays qui répond, par la politique budgétaire, à un choc spécifique négatif sur la demande privée (consommation ou investissement) n'exerce de pression ni sur l'inflation, ni sur l'équilibre épargne investissement. En cas de choc symétrique, la situation est différente une politique budgétaire expansive dans un pays peut limiter la baisse des taux d'intérêt de la zone, ce qui est défavorable aux pays restés vertueux sur le plan budgétaire. C'est pour éviter ce type de policy-mix défavorable que l'on peut préconiser une coordination des politiques budgétaires. Ainsi, le critère du solde budgétaire répond mal aux objectifs du PSC : il ne renseigne ni sur la soutenabilité de la dette, ni sur l'ampleur des externalités de politique économique. Si le taux d'endettement, complété par une information sur l'actif et sur les engagements "hors bilan", permet de suivre la soutenabilité des finances publiques, quel indicateur peut-on utiliser pour mesurer l'ampleur des externalités ?

Une idée, proposée par C. Mathieu et H. Sterdyniak, serait de fixer à chaque pays des objectifs en matière non pas de finances publiques, mais d'inflation. Chaque État membre serait tenu de maintenir son taux d'inflation à l'intérieur d'une cible, cette cible étant plus stricte pour les pays du "nord" que pour les pays du "sud", dont le rattrapage économique implique, en union monétaire, une hausse des prix plus rapide. Cette proposition est séduisante dans la mesure où elle permettrait directement de pointer le ou les pays susceptibles, par une inflation excessive, de faire pression à la hausse sur les taux d'intérêt de la zone. Cependant la réalisation des objectifs serait nécessairement conditionnée au maintien par la BCE du taux d'inflation de la zone autour de 2%, ce qui affaiblirait quelque peu l'engagement des Etats membres. Par ailleurs, la politique budgétaire agit avec retard sur l'inflation, de sorte qu'il faudrait retenir plutôt l'inflation anticipée, ce qui serait difficile à mettre en oeuvre en présence d'alternances politiques.

Dans le même esprit, on pourrait songer à faire porter la surveillance non pas sur le solde budgétaire public, mais sur l'équilibre épargne-investissement global de chaque État membre, c'est-à-dire, sur son solde extérieur courant : une insuffisance d'épargne privée exerce autant de pression sur le taux d'intérêt de la zone qu'une insuffisance d'épargne publique. Évidemment, les autorités budgétaires ont peu de moyens d'action sur le déséquilibre épargne-investissement du secteur privé. Mais le rôle d'une politique budgétaire active n'est-il pas justement de compenser les fluctuations dues au secteur privé ? Si, en outre, on considère que la valeur de l'euro est un bien commun aux États membres, alors il est logique de cibler le solde extérieur, non le solde budgétaire. Enfin, la référence à un solde extérieur permettrait de repérer les États membres dont la politique budgétaire est trop restrictive (excédent excessif), et d'éviter ainsi l'enclenchement d'une spirale déflationniste. Et en période de forte croissance de la demande intérieure, elle engagerait les pays membres à réduire leurs déficits au lieu de distribuer les "cagnottes fiscales". […]