Politique budgétaire

4. Les enjeux d'une politique budgétaire dans l'Union européenne

4.2. La difficile réforme du Pacte de stabilité et de croissance (PSC)

Documents associés - Illlustrations

Les mesures budgétaires exceptionnelles : une solution efficace pour contourner le Pacte de stabilité et de croissance à court terme


Besnard Denis et Paul Laurent, (2004), "Les mesures budgétaires exceptionnelles", Bulletin, Banque de France, 128, p. 28-38

Disponible sur le site de la Banque de France



Il n'existe pas, au niveau européen, de définition officielle de la notion de mesures exceptionnelles […] dans le domaine des finances publiques. […] Dans ces conditions, et compte tenu de leur grande diversité, la liste des mesures exceptionnelles citées dans cette étude n'a pas l'ambition d'être exhaustive. Ces mesures présentent cependant quelques grandes caractéristiques communes, s'agissant de leur occurrence, leurs objectifs et leurs effets sur les comptes publics.

On peut définir les recettes budgétaires exceptionnelles comme le résultat de décisions spécifiques qui ne créent pas d'obligation permanente ou qui ne résultent pas d'activités durables des administrations publiques. […]

L'objectif principal est incontestablement, le plus souvent, de bénéficier d'une réduction du déficit (ou d'une amélioration de l'excédent) ou de la dette publique. […] Toutefois, le recours à des mesures exceptionnelles peut concurremment obéir à d'autres objectifs de nature structurelle, comme :

  • Le recentrage de l'action des administrations publiques (par exemple, privatisations) ;
  • L'optimisation du patrimoine public (par exemple, cessions d'immeubles) ;
  • L'amélioration de la gestion de certains risques (par exemple, utilisation de produits financiers dérivés) ;
  • La volonté de profiter de l'aubaine de nouveaux marchés prometteurs (un exemple typique est la vente des licences UMTS).

Les recettes budgétaires exceptionnelles ne doivent pas être considérées seulement du point de vue de leur impact immédiat sur le solde public ou sur la dette publique ; il convient de tenir compte également de leurs effets de long terme. […]

Certaines mesures exceptionnelles reviennent à un arbitrage entre un effet positif immédiat sur le solde public et un effet contraire à terme, généralement dilué sur une période assez longue et de nature souvent aléatoire. Apprécié sur la durée, le bénéfice retiré par l'État peut donc se révéler nul, voire négatif. […]

Le recours à des mesures budgétaires exceptionnelles dans les pays de l'Union européenne tend à augmenter, du fait du nombre croissant de pays mettant en œuvre ce type de mesures et de la plus grande diversité de ces opérations.

Ce développement ne s'est pas opéré sur un mode linéaire, mais en plusieurs vagues relativement distinctes depuis 1997.

La qualification pour l'entrée dans l'Union monétaire au 1er janvier 1999 a occasionné une première série de mesures budgétaires exceptionnelles, l'objectif étant de respecter les normes du Traité pour l'année de référence 1997. […] En France, l'État a bénéficié, à hauteur de 0,45% du PIB, d'un versement exceptionnel de France Télécom, opéré lors du changement de statut, destiné à compenser le transfert à l'État du financement des charges de retraite des personnels fonctionnaires employés dans l'entreprise. […]

À partir de 2002, la pratique des mesures budgétaires exceptionnelles a connu un nouveau développement, à la suite du creusement des déficits publics. Le Portugal et l'Italie se distinguent par un usage particulièrement fréquent de ces opérations.

Dans ces deux pays, l'importance des mesures budgétaires exceptionnelles, […] a permis d'éviter, en 2002 comme en 2003, que le déficit public ne dépasse la norme de référence de 3% du PIB. […] Au total, la Commission européenne a estimé que les recettes budgétaires exceptionnelles auront permis de réduire, de 0,4 point de PIB en 2003, le déficit public de l'Union européenne à Quinze, qui, hors ces opérations, aurait affiché un solde négatif de 3% du PIB. […].

L'importance croissante prise, dans certains pays, par les mesures budgétaires exceptionnelles et leur utilisation pour contenir le déficit public sous le seuil des 3 % du PIB ont relancé le débat sur l'opportunité d'une réglementation plus stricte des mesures budgétaires exceptionnelles au niveau européen.

Le problème posé par les mesures budgétaires exceptionnelles réside dans les craintes d'un accroissement de l'opacité des finances publiques, qui pourrait venir fausser l'analyse de l'orientation de la politique budgétaire.

Le recours à ce type de mesures pose, en premier lieu, un problème de comparabilité des données, à la fois entre les différents pays membres et dans le temps, sur la série historique des soldes budgétaires du pays concerné.

En outre, lorsque des mesures exceptionnelles ne sont pas distinguées des autres recettes publiques pérennes, ceci conduit à donner une image erronée de la situation des finances publiques. L'analyse de la soutenabilité à moyen terme de la politique budgétaire peut s'en trouver altérée.

Par ailleurs, lorsque des mesures budgétaires exceptionnelles sont utilisées de façon répétée sur plusieurs années, […] l'effort d'assainissement budgétaire risque d'être différé. Toutefois, cet effort devra inévitablement être effectué dans le futur, dans des conditions peut-être moins favorables que s'il avait été immédiatement accepté. Les mesures de redressement pérennes sont toujours préférables à celles n'ayant que des effets temporaires. […]

La mise en œuvre de mesures budgétaires exceptionnelles ne peut se substituer aux efforts d'assainissement budgétaire structurel (baisse durable des dépenses publiques ou nouvelles ressources pérennes). Elle peut tout au plus les différer de quelques années, au risque de donner l'illusion que la dégradation des finances publiques est enrayée et de rendre, de ce fait, l'ajustement inéluctable plus difficile, au détriment des pays concernés.