Par institutions budgétaires, on entend l'ensemble des lois et règlements qui régissent l'établissement, l'approbation et la mise en oeuvre des budgets publics. Ces textes varient beaucoup d'un pays à l'autre, ce qui pourrait expliquer des différences dans le montant des déficits et de l'endettement.

Les institutions budgétaires présentent deux caractéristiques

• Il est plus difficile de changer (en droit ou en fait) les institutions budgétaires que de changer la loi de fiances elle-même ;
• Les institutions budgétaires influent sur le vote final et sur la mise en oeuvre du budget.

Les institutions changent assez peu souvent, bien qu'elles puissent être modifiées quand elles ne satisfont pas aux besoins d'une communauté^[1]. Mais ce qui importe ici est qu'elles ne peuvent être modifiées aussi aisément et aussi fréquemment que le budget lui-même, car elles seraient alors tout à fait inefficaces.

Le degré d'influence réelle des institutions sur le résultat final du vote du budget (et sur sa mise en oeuvre) est un très important domaine de recherches de la science politique moderne. […] La théorie conclut généralement que les règles de procédure qui limitent l'universalisme du budget et la réciprocité sont plutôt restrictives sur le plan budgétaire. Par "universalisme" on entend la qualité d'un budget qui comporte quelque chose pour chaque citoyen. La "réciprocité" consiste dans le fait pour deux représentants de se mettre d'accord à l'avance pour ne pas s'opposer mutuellement à leurs propositions. […]

Une étude récente de Von Hagen (1992) utilise cette méthode pour répondre à nos deux questions^[2]  sur les déficits budgétaires. Elle s'intéresse particulièrement aux institutions budgétaires des douze membres de l'UE. L'auteur veut éprouver la validité d'une "hypothèse structurelle" intéressante, selon laquelle "les procédures budgétaires entraînent une plus grande discipline si elles accordent au Premier ministre ou au ministre des finances de nettes prérogatives, si elles limitent l'universalisme, la réciprocité et les amendements parlementaires, et si elles facilitent la mise en oeuvre du budget".

Von Hagen a élaboré des indices regroupant plusieurs caractéristiques des institutions budgétaires. […]

II constate en particulier, que plusieurs indices relatifs aux institutions budgétaires et liés les uns aux autres sont de bonnes variables explicatives des différences entre pays des niveaux du rapport dette/PNB et du volume de déficits dans l'OCDE des années 80.

Les données institutionnelles de Von Hagen forment une matière riche qui justifie des recherches nouvelles. Ces indices globaux, par exemple, regroupent de nombreuses différences institutionnelles. La comparaison entre deux pays "budgétairement rationnels", la France et l'Allemagne, le montre bien. La France a un indice très élevé  en raison de ses règles de vote et du rôle du Premier ministre. Les règles allemandes de vote sont en fait les moins compatibles (au moins sur le papier) avec la rationalité budgétaire, et cependant l'indice allemand est également très élevé grâce à la transparence du budget et à la rigueur de son exécution. Ce fait montre qu'il existe une grande diversité des dispositions institutionnelles même entre pays qui ont le même indice global.

Les Etats américains sont un autre exemple permettant de tester l'idée selon laquelle "les institutions budgétaires ont leur importance". Il y a entre ces Etats une grande diversité de procédures, qui ne concernent pas seulement l'élaboration du budget : certains d'entre eux doivent respecter des règles d'équilibre strictes, dans d'autres ces règles sont plus souples, et dans d'autres encore il n'y a pas de règles à cet égard. […] Trois études quantitatives récentes montrent que les règles de procédure budgétaire expliquent certaines différences. Von Hagen conclut que la procédure exerce un effet sur le niveau et la composition de la dette publique. Alt et Lowry (1992) et Poterba (1992) estiment que les Etats américains qui ont des règles budgétaires plus "strictes" réagissent plus rapidement et plus énergiquement aux chocs négatifs qui affectent leurs recettes ou aux chocs positifs qui affectent leurs dépenses. […]

Le message fondamental de ces recherches est que les institutions exercent une influence sur la politique budgétaire et fiscale.

[1] Aux Etats-Unis, Congressional Budget Act de 1974 est un exemple de réforme profonde des institutions budgétaires.
[2] Qu'est-ce qui explique ces différences entre des pays dont les économies sont relativement homogènes? Pourquoi ces déséquilibres budgétaires sont-ils apparus au cours des vingt dernières années, et pas avant