Un puissant facteur d'assainissement budgétaire

L'assainissement budgétaire engagé à partir du milieu des années quatre-vingt-dix en Espagne est incontestablement une réussite. En avance sur le calendrier de programmation budgétaire, les finances publiques ont atteint (ou presque) l'équilibre en 2002. Et, s'il devrait être légèrement déficitaire (compte tenu d'un objectif de croissance un peu trop optimiste), le solde de 2003 sera vraisemblablement du même ordre […]. Il n'est pas faux, du moins en partie, d'attribuer le succès espagnol aux exigences budgétaires fixées par le traité de Maastricht et reprises ensuite par le Pacte […]. Les partisans du PSC peuvent légitimement se féliciter du succès espagnol. Pour autant, faut-il y voir le résultat exclusif des principes du Pacte ?

Les conséquences de l'UEM, plus que celles du PSC

En réalité, la création d'une union économique et monétaire (UEM) impose en soi qu'une certaine discipline budgétaire soit observée […]. Ainsi, […] la simple participation à une union monétaire constitue une incitation à une meilleure maîtrise des dépenses. Et, en la matière, rien ne garantit que les règles imposées par le Pacte soient une modalité meilleure qu'une autre.

De surcroît, en ancrant sa monnaie à celle de voisins plus vertueux, et en renonçant de fait à toute tentation d'utiliser à outrance l'arme monétaire, l'Espagne a joui d'emblée d'une crédibilité accrue. Par là même, la meilleure perception de la qualité de la dette espagnole a entraîné mécaniquement une baisse des paiements d'intérêt et ainsi permis de réduire le coût de financement de la dette. […]

Mais surtout, indépendamment même de tout effort en matière de finances publiques, l'Espagne a profité de l'un des effets pervers que présente l'UEM dans sa forme actuelle. Les taux monétaires de l'Union sont en effet définis au regard de l'inflation moyenne de la zone. En conséquence, l'Espagne a bénéficié de conditions monétaires excessivement souples. Eu égard à son taux d'inflation nettement plus élevé que chez la plupart de ses voisins, les taux d'intérêt réels espagnols se sont en effet révélés particulièrement faibles. […]

Les mesures adoptées pour comprimer l'évolution des dépenses ont […] atteint leurs limites. Par exemple, les dépenses structurelles primaires se sont accrues en dépit du maintien des restrictions concernant le remplacement des fonctionnaires partant à la retraite, du fait du recours de plus en plus fréquent au travail temporaire. […]

Finalement, le processus d'assainissement budgétaire s'est donc ralenti entre 1998 et 2000, alors même que la croissance s'accélérait. Si l'on s'en tient strictement à l'esprit du Pacte, cette accélération aurait au contraire justifié un effort accru. D'ailleurs, le resserrement opéré l'année suivante […], en dépit du ralentissement, n'est pas plus en accord avec les principes du Pacte. […]

2003, une année test : L'aboutissement du processus de décentralisation

Le budget 2003 présente une nouveauté par rapport aux années précédentes : pour la première fois, la "loi de stabilité budgétaire", […] va être mise en application.

En premier lieu, cette loi est la contrepartie logique du renforcement de l'autonomie fiscale opéré ces dernières années. […]

Un Pacte de stabilité renforcé, décliné au niveau régional

En second lieu, elle constitue […] un pas de plus vers l'orthodoxie budgétaire. Les principes de gestion des finances publiques énoncés par cette loi sont en effet inspirés du PSC.

Mais ils vont bien au-delà. Non seulement la loi impose que l'équilibre budgétaire (ou excédent) soit atteint chaque année (alors que le PSC ne l'exige qu'à moyen terme, en l'occurrence en 2006), mais elle exige également qu'il le soit à chaque niveau administratif, c'est-à-dire à la fois pour les administrations centrales (État et Sécurité sociale) et pour les collectivités locales […]. En outre, pour l'État central, la loi fixe des objectifs de progression des dépenses. […]

L'objectif d'équilibre pour chaque communauté autonome n'est pas nécessairement viable. En effet, plus encore qu'au niveau national, il existe au niveau régional une différence de sensibilité aux fluctuations économiques entre les recettes et les dépenses. Toutes les dépenses et recettes n'ont, en effet, pas été transférées. Or, celles qui l'ont été (comme les dépenses de santé) sont en moyenne moins sensibles à la conjoncture que les recettes (dépendantes des impôts). […]

Finalement, plus que le résultat des vertus du Pacte de stabilité, l'expérience espagnole est surtout l'illustration d'une évidence, à savoir que la discipline budgétaire est préférable au laxisme. […]