Rapports

Crafts Nicholas et Toniolo Gianni (1996), “Economic Growth in Europe Since 1945”, Cambridge University Press.

Eichengreen Barry (1997), “The Marshall Plan Today”, Center for International and Development Economics Research, Working Paper n°C97-090, juin.

Lepage Henri et Wajsman Patrick (1997), 20 économistes face à la crise, Paris, Odile Jacob


Le plan Marshall

Dossier réalisé par Matthieu Mucherie

Dossier réalisé par Matthieu Mucherie

Définition


Le Plan Marshall, ou European Recovery Program (ERP), est le principal programme des Etats-Unis pour la reconstruction de l'Europe à la suite de la Seconde guerre mondiale. L'initiative américaine doit son nom au secrétaire d'Etat George Marshall ; elle est largement une création de ce ministère avec pour principaux responsables des gens comme William L. Clayton et George F. Kennan. Le plan a été développé lors d'une réunion de juillet 1947 à laquelle participaient les européens. L'URSS et ses Etats satellites d'Europe centrale étaient invités mais Staline considérait le plan comme une menace et n'autorisa la participation d'aucun pays sous son contrôle. Au cours des quatre années fiscales suivantes, environ 13 milliards de dollars d'assistance économique et technique (l'équivalent de 100 milliards de dollars de 2006, lorsque l'on ajuste cette somme pour tenir compte de l'inflation) ont été accordés pour aider à la reconstruction des pays européens regroupés au sein de l'Organization for European Economic Cooperation (aujourd'hui OCDE). L'Europe de l'Est n'a pas vu l'argent du Plan Marshall et a reçu très peu d'aide du "grand frère" soviétique. L'URSS a établi le COMECON en opposition politique au plan Marshall mais dans une logique très différente : transférer des ressources vers Moscou, et permettre au centre de mieux contrôler le tout (notamment dans les secteurs stratégiques comme l'énergie, en lien avec le pacte de Varsovie).



Analyse



Genèse


Il y avait un consensus sur l'idée de ne surtout pas répéter les erreurs commises après la Première guerre mondiale. Harry S. Truman était décidé à poursuivre une politique étrangère active, mais le Congrès était bien moins intéressé. En 1947 un hiver rigoureux aggrava une situation européenne déjà peu reluisante. La situation était spécialement mauvaise en Allemagne ou en 1946-47 le nombre moyen de calories par jour et par personne était de 1 800, un montant insuffisant pour la santé à long terme. William Clayton reporta à Washington que "des millions de gens meurent lentement de faim". Aussi importante était la pénurie de charbon, une ressource cruciale pour se chauffer à l'époque. Or les ressources américaines (agricoles, minières, pétrolières…) étaient énormes, sa base manufacturière intacte, et le pays bénéficiait d'une économie robuste, de réserves d'or à leur zénith et d'une expertise évidente en matière de logistique, avec des milliers d'hommes déjà présents sur place. La santé a long terme de l'économie américaine dépendait toutefois du commerce international ; les secteurs exportateurs avaient intérêt à stimuler la prospérité des clients européens. De fait, Le plan Marshall sera largement utilisé par les Européens pour acheter des biens manufacturiers venus des Etats-Unis.

Une autre motivation forte des Etats-Unis, et une différence importante par rapport a la période qui suivit la Première guerre mondiale, résidait dans le début de la guerre froide. Les actions soviétiques suscitaient une méfiance croissante. George Kennan prédisait déjà une division bipolaire du monde ; selon lui, le plan Marshall était une pièce centrale dans une stratégie de containment. Lorsque le plan a été initié, la grande alliance était toujours de mise et la guerre froide n'avait pas vraiment débuté. Pour ceux qui l'ont développé, la peur de l'Union soviétique n'était pas la motivation première. Par contre, la popularité des partis communistes indigènes dans de nombreux pays d Europe de l'Ouest était considérée comme inquiétante. En France et en Italie, la pauvreté et les pénuries faisaient le jeu de partis communistes forts (environ un vote sur quatre), inféodés a Moscou et légitimés par leur rôle dans les mouvements de résistance lors de la guerre. Il y avait également le vague espoir que des pays d Europe de l'Est pourraient se joindre au plan et ainsi sortir du bloc soviétique en formation.

Avant même le plan Marshall, les Etats-Unis dépensaient beaucoup pour aider l'Europe à se relever. On estime que 9 milliards de dollars ont été dépensés entre 1945 et 1947. Le gros de cette aide était indirecte (sous forme d'accords de prêts ou d'assistance militaire à la Grèce et à la Turquie) ou en nature (efforts des troupes américaines pour restaurer les infrastructures et aider les réfugiés). Les jeunes Nations Unies lancèrent également une série de programmes humanitaires, presque tous financés par les Etats-Unis. Il faut aussi mentionner le rôle des fondations privées américaines, comme la fondation Rockefeller. Toutes ces initiatives étaient importantes mais un peu désorganisées, elles échouaient à rencontrer certains besoins fondamentaux des Européens et surtout elles manquaient de visibilité politique.

Bien avant le discours de Marshall, des plans de reconstruction de l'Europe avaient été élaborés, de la part du Secrétaire d'Etat James Byrnes et de son adjoint Dean Acheson notamment. Une alternative à l'aide américaine massive parfois avancée consistait a prendre les ressources manquantes en Allemagne ; une option connue sous le nom de "plan Morgenthau", du nom du secrétaire au Trésor Henry Morgenthau, prévoyait d'extraire des réparations d'Allemagne pour aider les autres pays et prévenir son relèvement). Une autre variante consistait à faire de l Allemagne un pays agricole et, partant, durablement inoffensif. Assez proche était le plan français dû à Jean Monnet qui proposait de donner à la France le contrôle sur les régions charbonnières de la Ruhr et de la Sarre. En 1946, les puissances occupantes s'accordaient pour poser de strictes limites à la réindustrialisation de l'Allemagne, mais cette position devint rapidement intenable : le marasme allemand bloquait toute l'Europe et occasionnait des dépenses importantes de la part des alliés. Les plans Monnet et Morgenthau furent écartés. Il est à noter que l'idée d'un plan de reconstruction avait fait son chemin aux Etats-Unis lors de la Great Depression (croyance que le marché libre ne peut répondre aux situations désespérées) ; beaucoup de ceux qui avaient conçus les programmes du New Deal se retrouvèrent a organiser les aides du plan Marshall.

Marshall fit son grand discours à l'université de Harvard le 5 juin 1947. Le discours, écrit par Charles Bohlen, ne contenait ni détails ni chiffres. Le point le plus important était l'appel lance aux Européens de se rencontrer et de créer leur propre plan de reconstruction, avec la promesse que les Etats-Unis le financerait.

Le 12 juillet les Européens se rencontrèrent à Paris. Seule l'Espagne de Franco n'avait pas été invitée. La Tchécoslovaquie et la Pologne acceptèrent l'invitation mais ne purent aller plus loin. La peur de l URSS amena également la défection de la Finlande. Convertir la promesse américaine en réalité supposait des négociations entre européens (a) et entre les institutions de Washington (b).

a/ Entre Européens, les choses n'étaient pas simples : les Français étaient obnubilés par l'idée que l'Allemagne puisse rebâtir son potentiel ; les pays du Benelux, plus proches de l'économie allemande, souhaitaient au contraire le prompt rétablissement de leur principal fournisseur et client. Les Suédois ne souhaitaient pas couper les ponts avec les pays de l'Est et étaient très attachés à garder leur neutralité. Les Anglais réclamaient un statut spécial puisqu'en cas de traitement égal (i.e au prorata des destructions) ils ne recevraient pratiquement pas d'aide. Quant aux Américains, ils soulignaient l'importance du libre-échange et de l'unité des Européens face au bloc communiste. Les Européens demandèrent finalement 22 milliards de dollars, une somme prodigieuse à l'époque ; Truman réduisit la note à 17 milliards avant de l'envoyer au Congrès.

b/ A Washington, le plan rencontra une vive opposition au Congrès. Il fut attaqué par des gens de droite comme Robert A. Taft (car il coûtait fort cher) et par des gens de gauche comme Henry A. Wallace (au prétexte qu'il s'agissait de subventions déguisées au secteur exportateur et que le résultat serait une polarisation Est-Ouest). Cette opposition fut réduite à très peu de choses par le choc que constitua le coup de Prague en février 1948. Peu de temps après, une première tranche de 5 milliards de dollars passa l'épreuve du Congrès avec un fort soutien bipartisan. En première ligne face au communisme, et conformément avec la doctrine Truman de l'endiguement, la Grèce et la Turquie furent les premiers pays aidés.


Organisation de l'aide


Une administration fut montée, l'Economic Coopération Administration (ECA), dont la mission était de stimuler la production européenne, de stabiliser les monnaies et de faciliter les échanges commerciaux avec les Etats-Unis. Les fonds furent transférés aux différents gouvernements européens et gérés conjointement par eux et par l'ECA. Hommes d'affaires, experts et syndicalistes furent invités à déterminer où l'aide serait la plus nécessaire. L'aide servit principalement à acheter du matériel américain à une époque où les réserves en devises des Européens étaient quasi-nulles. Au début les achats portèrent sur de la nourriture et de l'essence; puis sur du matériel lié à la reconstruction; enfin, les pressions du Congrès dans un contexte de guerre de Corée débouchèrent, vers la fin du plan, sur des aides en direction de la refonte des capacités militaires des pays d Europe de l'Ouest. Sur les 13 milliards alloués a la mi-1951, 3,4 ont été dépensés en importations de produits manufacturiers et de matériels pour les chemins de fer, 3,2 pour la nourriture et les engrais, 1,9 pour des équipements divers comme des véhicules et 1,6 milliard pour de l'essence. De plus, un vaste programme d'assistance technique conduisit des milliers d'ingénieurs et d'industriels européens à venir faire des stages aux Etats-Unis, pour s'imprégner du fordisme. Parallèlement, des centaines de conseillers techniques américains se rendirent en Europe. Le problème de cette aide multiforme est qu'il est délicat de déterminer le montant exact de l'aide totale et la part de cette aide qui peut être incluse dans le plan Marshall proprement dit.

Il faut mentionner par ailleurs le rôle crucial des fonds dits de contrepartie, qui s'appuyaient sur le plan Marshall pour établir des fonds en monnaie locale. Les règles de l'ECA stipulaient que 60% de ces fonds devaient être alloués à l'industrie. Ces fonds jouèrent un rôle central dans la réindustrialisation de l'Allemagne. En 1949-1950, par exemple, 40% des investissements dans l industrie charbonnière allemande étaient réalisés grâce aux fonds de contrepartie. Le fonds spécial, supervisé par le ministre fédéral de l'économie, était encore riche de 10 milliards de DM en 1971 et de 23 milliards en 1997. On estime que fin 1995 il avait permis de prêter à des citoyens allemands et à des taux très bas une somme totale de 140 milliards de DM. La France utilisa ces fonds de façon fort différente : ils furent affectés à la réduction des déficits budgétaires de la IVe République. Les fonds étaient absorbés dans le budget général, et non pas recyclés comme en Allemagne.

Le plan Marshall s'acheva en 1951, comme prévu. Tous les efforts pour le prolonger furent annihilés par le coût croissant de la guerre de Corée; de plus, les Républicains hostiles au plan gagnèrent des sièges lors des élections du Congres en 1950. Mais diverses formes d'aides américaines à l'Europe continuèrent après 1951.


Bilan


La période 1948-1952 a été, pour l'Europe, celle de la plus vive croissance économique de son histoire. La production industrielle progressa de 35 %. La production agricole surpassa ses niveaux d'avant-guerre. Il existe un débat parmi les historiens pour savoir quel est le rôle exact du plan Marshall dans cette évolution spectaculaire. Pour une majorité, la reconstruction a commencé avant le plan et ce dernier n'a fait que la faciliter. Les économistes ont souvent une vision plus nuancée. Suivons le raisonnement de Milton Friedman : "Au moment de son lancement, je m'étais prononcé en faveur du plan Marshall. Non pas que ce plan me parût de nature à accélérer le redressement de l'Europe ; j'y voyais, avant tout, une opération de relations publiques pour les Etats-Unis représentant un coût financier relativement modeste. Grave erreur d'appréciation ! Car, si nous avons bel et bien touchés les dividendes attendus, sur le plan des relations publiques, nous les avons payés dans les années suivantes par des milliards de dollars gaspillés au nom de l'"aide au développement". Le plan Marshall lui-même n'a pas échappé à ce gaspillage, bien que de façon plus limitée en raison du niveau de développement des pays concernés. Ne nous y trompons pas : ce programme tant vanté n'a, en rien, hâté la convalescence de l'Europe. Au contraire : il l'a ralentie en permettant aux pays "aidés" de retarder exagérément la baisse (qui s'imposait pourtant) de leur taux de change par rapport au dollar. En outre, il faut savoir que les sommes déboursées au titre du plan Marshall n'ont, à aucun moment, constitué une part significative des dépenses en devises étrangères réalisées par les pays destinataires. J'en conclus que l'on a surestimé l'importance de cette opération. Mais c'est le précédent créé par le plan Marshall et la mythification dont il est l'objet qui auront fait, finalement, le plus de mal en sacralisant la notion d'aide étrangère" (entretien avec Robert Lozada, in Henri Lepage et Patrick Wajsman, 1997). On peut trouver ce jugement sévère car on ne sait pas ce qui se serait passé dans certain pays européens si le plan Marshall n'avait pas existé ; de plus, dans un pays comme la France, le plan a obligé les gouvernements à justifier ses dépenses et à choisir la modernisation ; enfin, ce sont les Américains qui ont fixé le taux de change surévalué en Allemagne.

Toutefois, le jugement de Friedman est de moins en moins isolé. Dans les années 1980, une nouvelle école d'historiens a développé l'idée selon laquelle le plan Marshall n'a pas joué un rôle décisif dans le relèvement de l'Europe occidentale. Ces auteurs critiques ont noté que la croissance économique est revenue dans de nombreux pays avant l'arrivée de l'aide, et qu'elle a parfois été plus forte dans des pays parmi les moins aidés par le plan. Ce dernier a permis d'aplanir certaines difficultés immédiates dans des secteurs clés de la reconstruction mais la croissance de l'après-guerre a été un processus largement indépendant du plan. Toutefois, ces avis d'experts n'ont pas atteint les opinions publiques et les journalistes pour qui le plan Marshall reste un symbole important et relativement pur. Après la chute du Mur, certains auteurs ont ainsi proposé un "Plan Marshall pour l'Europe de l'Est" qui aiderait à stabiliser politiquement et à redynamiser économiquement la région ; force est de constater que des sommes considérables ont par la suite été déboursées (quoique sans référence au Plan Marshall) par la partie Ouest pour aider la partie Est mais avec un rapport efficacité / coût très contestable. D'autres ont proposé par la suite un plan Marshall pour l'Afrique, pour le Sida, etc. En France, on évoque depuis les années 1990 un plan Marshall pour les banlieues. "La détresse de beaucoup de régions du monde redonne une modernité à la planification économique et rappelle la nécessité de stratégies de développement conduites par l'Etat. Il faudrait lancer des dizaines de plans Marshall. A commencer par la France, où le nouveau gouvernement serait bien inspiré de mettre sur pied, d'urgence, un indispensable plan Marshall pour reconstruire les banlieues, comme M. Jacques Chirac l'avait promis. Sans parler de l'Union européenne elle-même, qui, au lieu de tout attendre du marché, devrait lancer son propre New Deal pour faire disparaître ses 18,5 millions de chômeurs et ses 50 millions de pauvres". C'est ainsi que s'exprime Ignacio Ramonet dans Le Monde Diplomatique de juin 1997.


Effets, conséquences


1/ Les effets politiques du plan sont au moins aussi importants que les effets économiques. The European Recovery Program (ERP) permit aux pays d'Europe de l'Ouest de relâcher certaines mesures d'austérité et de rationnement et, par conséquent, d'atténuer les mécontentements, facteurs d'instabilité politique (et in fine d'instabilité économique). L'influence communiste dans la région s'en trouva légèrement réduite, d'autant que les PC surfaient sur l'antiaméricanisme. Au total, le plan Marshall et le leadership américain sur lequel il s'appuyait ont permit au monde développé d'éviter le scénario catastrophe de l'après première guerre mondiale.

2/ Le Plan Marshall offre une grande leçon sur l'intérêt de la pression internationale des pairs entre gouvernements et décideurs politiques, qui ensemble ont œuvré pour la reconstruction et le développement, dans un cadre de surveillance réciproque et d'interdépendance institutionnalisée. Les pressions réciproques exercées par les pays membres de l'OCDE y jouent un rôle moteur, au point que des formes d'interdépendance complexes se sont développées qui tranchent avec les relations internationales habituelles. Le Plan Marshall a également joué un rôle important dans le processus d'intégration européenne. L'OECE (future OCDE) servit à tester le terrain et à roder les équipes pour la bureaucratie qui formera plus tard les services de la commission européenne. Enfin, le Plan Marshall, en lien avec le système de Bretton Woods, a permis de promouvoir le libre-échange dans la région. Sur le plan économique, c'est probablement là que se situe son apport le plus important.