Historique de la politique agricole américaine

Les premières interventions publiques en matière de politique agricole aux Etats-Unis datent de la grande dépression des années 1930. C'est à cette époque que sont introduits les price support loans, les quotas d'importation, et les premiers programmes d'assurance récolte. Dans les années 50, les excédents de production conduisent les producteurs à chercher des débouchés extérieurs pour leurs produits agricoles. Les premiers programmes de contrôle de la production sont introduits dans les années 60. Dans les années 80, la tendance de l'intervention publique s'inverse et les premiers plafonnements des aides directes sont mis en œuvre, en même temps que la baisse de ces aides directes. L'agriculture américaine connaît une période de crise et d'exode. En revanche, la politique à l'exportation devient plus offensive et les paiements directs à l'exportation augmentent. D'ailleurs, les soutiens publiques s'orientent de plus en plus vers les sociétés qui s'engagent dans l'exportation.

Les années 90 sont marquées par les négociations du GATT puis de l'OMC. La politique agricole américaine s'oriente alors vers des soutiens dits "découplés" (découplage justifié notamment par le fait qu'ils sont versés même s'il n'y a pas de production agricole), et vise à ouvrir davantage les marchés des PED et de l'Europe aux produits agricoles américains. Les programmes de jachère sont abandonnés.

L'agriculture américaine aujourd'hui

La situation de l'agriculture à la fin des années 90 est caractérisée par un fort endettement des producteurs, des problèmes environnementaux de plus en plus graves (bétail), et des excédents de production. En revanche les stocks ne sont pas très significatifs, l'activité de stockage ayant été privatisée, et finalement réduite pas ces sociétés privées en raison de son coût.

L'impact de la politique agricole sur les marchés mondiaux est très important en raison du poids de l'agriculture américaine. Pour de nombreux produits, comme le maïs par exemple (30% du marché mondial), c'est le loan rate fixé à Washington qui détermine le prix mondial.

Une autre caractéristique de l'agriculture américaine est la très forte concentration des pouvoirs de marché entre les mains des transformateurs et des transporteurs. Or ils ont un intérêt certain à ce que les prix des produits agricoles soient bas, les premiers parce qu'il s'agit du coût de leurs intrants, les seconds car c'est les gros volumes de production (qui sont la source de ces prix bas) qui leur permettent de rentabiliser leur activité. Les producteurs agricoles, et en particulier les plus petits d'entre eux, n'ont donc plus aucun contrôle sur les prix de leurs produits. A final, depuis 1984, les prix des produits alimentaires ont augmenté de 2,8% pour les consommateurs, mais ont baissé de 30% pour les producteurs.

Le nouveau Farm Bill 2002

La nouvelle politique agricole qui vient d'être votée pas la Chambre des Représentants et qui devrait être prochainement approuvée par le Sénat, et entérinée par le Président Georges Bush représente un tournant majeur. Elle prévoit une augmentation sans précédents des dépenses de 70% sur 10 ans. La nouvelle législation permettra aux producteurs de recevoir des aides par trois moyens :

•    des aides directes découplées qui seront versées à un grand nombre de production (dont le soja pour la première fois). La période de base qui servira de référence au versement de ces aides a été réactualisée (1998-2001 au lieu de 1986-1988).
   
•    des paiements contra-cycliques qui permettront de payer aux producteurs la différence entre les prix des marchés mondiaux et un "target price" fixé par la législation.
  
  
•    des loan rates (crédits accordés aux producteurs).

Par ailleurs, les prix de référence ont été augmentés (sauf pour le soja), les fonds alloués au Market Access Program ont été plus que doublés (ils sont destinés à encourager les pays étrangers à acheter des produits américains), et les fonds destinés à l'aide alimentaire ont été augmentés (aide sous forme de prêts). Seul fait positif, les fonds alloués aux programmes de conservation ont été portés à 17 milliards de dollar sur dix ans.

Les promoteurs de ce nouveau Farm Bill estiment qu'il respecte les engagements pris à l'OMC en 1995 : ils affirment en effet qu'une grande partie des versements peut être classée dans les soutiens de minimis non spécifiques aux produits, ou dans la "boîte verte". Or cette classification est loin d'être acceptée par les autres pays membres de l'OMC. D'autre part, certains observateurs font remarquer que les prévisions de dépenses sont basées sur des espérances d'accès aux marchés étrangers (notamment les marchés asiatiques) qui, si elles ne se réalisent pas (ce qui risque d'être le cas), engendreront une augmentation supplémentaire des dépenses. Enfin, il y a fort à parier que la baisse du contrôle de l'offre accroisse l'instabilité des marchés, et donc augmente les dépenses au titre des programmes d'assurance.

Notons enfin que ce nouveau Farm bill ne remet pas en cause la forte concentration des aides (aujourd'hui, 3% des producteurs reçoivent 66% des aides), ni le fait que les aides sont versées aux propriétaires des terres agricoles et non aux locataires et fermiers. Or ces locataires représentent près de 40% des farmers.

Quelles perspectives dans les négociations agricoles à l'OMC ?

L'Union européenne, qui focalise toujours l'attention en raison notamment de ses subventions à l'exportation, va devoir maintenant évoluer, car sa position de fermeté ne sera pas tenable plus longtemps. Par ailleurs, le groupe de Cairns pourrait assouplir sa position et tolérer des exceptions au principe de libéralisation totale des échanges agricoles, en raison de la pression des pays asiatiques membres du Groupe (les Philippines, la Thaïlande et l'Indonésie). Par contre, les Etats-Unis, du fait de cette nouvelle loi agricole, posent maintenant plus clairement un problème. C'est la raison pour laquelle l'administration américaine est aussi critique vis-à-vis de ce Farm Bill, car il met les négociateurs américains en position faible dans ces négociations.