France Telecom : du monopole à la concurrence

Bien qu’ayant débuté comme une activité privée à la fin du XIXème siècle, la téléphonie est devenue un service public en monopole au cours du XXème siècle. En France, l'administration des PTT en avait alors le bénéfice.

C’est pour répondre à une directive européenne de mise en concurrence des services publics que la Direction générale des télécommunications est devenue France Telecom, le 1er janvier 1988. L’entreprise a ainsi dû passer à une activité en concurrence, d’abord sur le marché de la téléphonie mobile au début des années 1990, puis sur le marché de la téléphonie fixe à la fin de la même décennie.

Thème : entreprise, LLG 2008
Mise en ligne : 12/05/2009

Dossier réalisé par Philippe Deubel

 
Introduction

France Telecom est aujourd'hui un des principaux opérateurs de télécommunication dans le monde, fournissant des services à plus de 170 millions de clients sur les cinq continents (dont 120 millions sous la marque Orange), réalisant un chiffre d'affaires de 52,9 milliards d'euros pour l'année 2007 et employant près de 187 000 personnes. L'entreprise développe et commercialise trois grandes familles de services : 

  • les services de communication résidentiels qui utilisent principalement la traditionnelle ligne fixe (leader européen de l'internet haut-débit - ADSL - avec près de 1,2 million de clients),
  • les services de communication personnels (c'est à dire mobiles : France Télécom est le n°3 en Europe pour les services mobiles avec près de 110 millions de clients),
  • les services de communication d'entreprise (avec Orange Business Services, le groupe est un des leaders mondiaux qui fournit des services de télécommunication à près de 3 750 multinationales).

Son métier évoluant de fournisseur de services publics en situation de monopole à celui de prestataire de services aux consommateurs sur un marché concurrentiel, le statut juridique de France Télécom a dû s'adapter au terme d'un processus en plusieurs étapes. Auparavant, le budget des télécommunications était inscrit au budget annexe des PTT et voté chaque année par l'Assemblée nationale. Mais avec la loi du 2 juillet 1990, France Telecom devient un exploitant de droit public, doté d'une personnalité morale distincte de l'Etat et aussi d'une autonomie financière. Une seconde loi votée en juillet 1996 transforme l'exploitant public en société anonyme dont l'Etat français est le seul actionnaire. A partir de là, va s'opérer la privatisation progressive du capital de l'entreprise, avec notamment l'ouverture du capital de la nouvelle société anonyme en 1997 et en 1998, puis avec le retrait progressif de l'Etat français qui cède, en septembre 2004, une partie de ses actions pour passer en-dessous de la barre symbolique des 50 %. Cent quinze ans près sa nationalisation, le téléphone redevient un service privé. Le désengagement de l'Etat se poursuit en 2007, où celui-ci cède encore à nouveau 5 % de sa participation à France Télécom qui est portée alors à 27 % du capital.

La concurrence dans le secteur de la téléphonie mobile (début des années 1990)

Le choix de la concurrence entre opérateurs de réseaux

La volonté de l'Union européenne d'introduire de la concurrence dans le secteur de la téléphonie mobile ne signifie pas l'abandon de toute régulation de la part des pouvoirs publics. Notamment parce que certains aspects des services de téléphonie mobile ont le caractère de biens collectifs. Il en est ainsi de la norme technique GSM (Groupe Spécial Mobile) datant des années 1980. Soutenue par les institutions européennes pour être reconnue parmi les organismes internationaux en charge de la gestion du spectre à l'échelle mondiale, elle a été imposée aux opérateurs de services mobiles qui se sont lancés sur ce marché dans les différents pays européens au début des années 1990, à travers les licences d'exploitation qu'ils ont obtenues des pouvoirs publics nationaux. Il en va de même pour l'attribution des fréquences, qui s'est faite de façon simultanée dans les différents pays européens et dans des conditions analogues. Chaque opérateur retenu a ainsi l'obligation d'investir dans son propre réseau et sa licence comporte des obligations de couverture géographique. En France, deux licences ont été attribuées en 1991 à France Télécom et à SFR, une troisième un peu plus tard, en 1995, à Bouygues Télécom. Les modalités d'attribution d'une quatrième licence étaient en discussion au début de l'année 2009 à l'Assemblée nationale. En 2007, Free s'était porté candidat mais l'Autorité de régulation des télécommunications (Arcep), doutant des capacités financières de l'opérateur, avait refuse de lui accorder.

Cette action régulatrice se justifie également par le fait que, sur un marché de type oligopolistique (ce qui est le cas du marché de la téléphonie mobile où n'interviennent que quelques opérateurs), la concurrence est imparfaite à cause de la possibilité d'entente entre les producteurs. Cette régulation est en France exercée l'Arcep qui veille à vérifier que la concurrence est libre et loyale sur le marché et qui dispose, pour cette mission, de la possibilité de prendre des sanctions à l'égard des contrevenants (ce qui a été fait pour imposer des baisses de tarifs, pour demander plus de transparence ou encore pour condamner les ententes illicites, comme en 2005).

Un bilan globalement probant

A l'échelle européenne, le bilan de politique de la concurrence en matière de téléphonie mobile s'est révélé très positif. La couverture géographique du territoire en services mobiles est quasiment complète et leur pénétration atteint des taux qui sont parmi les plus élevés du monde. La Commission a d'ailleurs considéré qu'il était inutile d'intégrer les services mobiles dans le périmètre du service universel (service de base comprenant certaines prestations essentielles, lié à des exigences d'intérêt général, offert dans toute la Communauté, de qualité standard et à un prix abordable), les résultats attendus ayant été obtenus sans qu'aucune obligation n'ait été fixée.

La politique européenne est également une réussite sur le plan industriel. Les deux leaders mondiaux de la téléphonie mobile – Vodafone (entreprise britannique n° 1 mondial des opérateurs de service mobile) et Nokia (entreprise finlandaise n°1 mondial des équipements mobiles : terminaux et réseau) – sont en effet des entreprises basées en Europe.

A l'échelle française, les conclusions sont moins positives (ce qui justifie peut-être l'introduction d'un quatrième opérateur). De nombreuses études mettent en exergue la faiblesse de la concurrence dans ce secteur, où les ententes illicites demeurent très présentes, entraînant une évolution des prix défavorable au consommateur et un taux de pénétration du mobile inférieur à celui des autres pays européens. L'émergence du marché de masse concurrentiel de la téléphonie mobile a néanmoins permis à France Telecom de connaître une croissance importante, en volume et en valeur, et de prendre un rôle actif parmi les premiers groupes mondiaux de ce secteur. La marque Orange a maintenant une notoriété internationale et le groupe est présent en tant qu'opérateur domestique en France, en Espagne, au Royaume-Uni, en Belgique, en Roumanie, en Slovaquie et en Suisse. Cette croissance ne s'est d'ailleurs pas faite sans difficulté. Le rachat de l'opérateur Orange par échange d'actions et la nécessité de payer avec de l'argent frais, ont contribué à la crise de liquidité qu'a connu le groupe en 2002.

La concurrence dans le secteur de la téléphonie fixe (fin des années 1990)

Le choix de la concurrence entre opérateurs de services

La déréglementation qui a vu le jour aux Etats-Unis dans les années 1970 (secteur des transports, des postes, des télécommunications) ou dans les années 1980 en Grande-Bretagne (secteur ferroviaire notamment) ayant montré ses limites, l'Union européenne en a tiré la conclusion qu'il fallait mettre en place une nouvelle forme d'intervention de la puissance publique dans laquelle certaines institutions indépendantes de l'Etat réglementerait le marché (comme l'Arcep en France). Les dispositions prévues par le droit européen établissent en effet la fin des monopoles de droit sur la téléphonie fixe dans le cadre d'une réglementation asymétrique. La déréglementation est symétrique lorsqu'on autorise l'activité de nouveaux secteurs en plus de l'ancien monopole, sans les aider particulièrement mais en imposant à tous les mêmes règles (ce qui est la définition de la déréglementation évoquée plus haut dans les pays anglo-saxons). Dans la déréglementation asymétrique, l'ancien monopole conserve son infrastructure mais doit la mettre à la disposition de ses propres concurrents. De manière à pouvoir favoriser les nouveaux entrants, on prévoit aussi toute une série de règles asymétriques régulant les rapports contractuels entre l'opérateur historique et ces nouveaux entrants : contrôle des prix de détail de l'opérateur historique, droit d'accès aux infrastructures (en l'occurrence la location du réseau de cuivre appartenant à l'opérateur historique, qui relie les abonnés aux centraux téléphoniques) à un prix au plus près du coût de production. En même temps qu'apparaissent ces dispositions en faveur du développement de la concurrence, l'Union définit des obligations de service universel pour la téléphonie fixe, destinées à garantir la permanence du service, y compris pour les clients non rentables. Ces prestations de service universel recouvrent trois composantes : le service téléphonique qui couvre l'installation et l'opération pour toute personne le demandant d'un raccordement fixe au réseau ouvert au public, et la fourniture sur ce raccordement d'un service téléphonique de qualité à un prix abordable ; l'annuaire universel et le service universel de renseignements qui sont composés de la fourniture d'un service de renseignements et d'un service d'annuaire électronique à un tarif abordable, ainsi que la distribution d'un annuaire imprimé à tout abonné au service de téléphonie public ; la publiphonie qui inclut l'installation et l'entretien de cabines téléphoniques sur le domaine public, ainsi que la fourniture, dans ces cabines, d’un service téléphonique de qualité à un tarif abordable.

En France, à la suite de l'appel à candidatures du 12 novembre 2004, France Telecom a été désigné par le ministre comme le prestataire chargé du service universel des trois composantes : jusqu'en mars 2009 pour le service téléphonique et la publiphonie, jusqu'en mars 2007 pour l'annuaire universel et le service universel de renseignements (prestation reconduite pour deux ans à compter du 29 mars 2007). En réponse à l'appel d'offre pour la fourniture du service universel de téléphonie fixe, SFR a proposé un abonnement à 13 euros par mois, contre 16 euros pour l'opérateur historique. Cette offre est néanmoins conditionnée à une baisse du prix de l'utilisation de la boucle en cuivre de France Telecom. L'affaire est dans les mains de l'Arcep, qui a notamment pour mission de contrôler les tarifs du service universel.

Une concurrence encore insuffisante

Les modalités d'attribution du service universel en France ne sont, selon Bruxelles, pas compatibles avec la directive de 2002. Plutôt que d'attribuer de fait la gestion de ce service à France Telecom, la France aurait dû en régionaliser la fourniture pour permettre à d'autres entreprises d'entrer dans la boucle.

Le dégroupage des lignes téléphoniques a malgré tout permis l'introduction d'une réelle concurrence et l'émergence d'offres innovantes sur le marché de l'accès à l'Internet haut débit puis du « triple play » (Internet, TV numérique, voix IP). Des acteurs importants ont pu se développer dans ce cadre, notamment Free-Iliad et 9C. Toutefois, la concurrence sur le trafic téléphonique pur apparaît aujourd'hui encore comme une création réglementaire artificielle. Il n'y a pour le moment ni innovation de produit, ni innovation de processus, et la chute du prix des communications téléphoniques que l'on observe ici ou là est liée à une augmentation du prix de l'abonnement.

Si les résultats sont encore assez minces, il n'en demeure pas moins que le cadre concurrentiel a permis à France Telecom de procéder à une transformations radicale. Elle a dû prendre conscience qu'en devenant une entreprise comme une autre, elle devenait désormais soumise au droit commun en termes de comptabilité, de droit au travail, de droit commercial et de la consommation. Elle a dû aussi s'ouvrir à la concurrence des services de télécommunication fixe en dehors de France, même si les conditions réglementaires et institutionnelles en vigueur dans les autres pays européens ne facilitent pas encore tout à fait ce gente d'opérations (le protectionnisme subsiste, même sous forme déguisée).

 

Conclusion

Les lignes téléphoniques en cuivre qui desservent les abonnés présentent maintenant des limites physiques pour l'accès aux services de l'Internet haut débit ainsi qu'à la télévision numérique. Il devient désormais indispensable de passer à la fibre optique. La réglementation européenne optera-t-elle pour un modèle de concurrence entre opérateurs de réseaux (sur le modèle de la téléphonie mobile) ou pour un modèle entre opérateurs de services sur une infrastructure en monopole, reproduisant le modèle des réseaux fixes traditionnels ? D'un point de vue économique, l'alternative consiste à choisir entre un déploiement concurrentiel et la mise en place d'une infrastructure publique.

Le scénario du monopole réglementé se fonde sur l'hypothèse qu'un seul réseau d'accès aux abonnés en fibre est économiquement viable, compte-tenu de l'importance des coûts fixes qu'il représente – on retrouve là une argumentation classique déjà présente sous la plume d'Adam Smith, qui citait parmi les "devoirs du souverain" la nécessité de prendre en charge certaines infrastructures publiques. Dès lors, le déploiement de la fibre a vocation à être contrôlé par les autorités. L'inconvénient de ce scénario est que, puisque la majorité des coûts se situe dans l'infrastructure, la rentabilisation de celle-ci ne pourra se faire sans que l'opérateur qui déploie la fibre contrôle aussi la valeur du service fourni aux clients. On risque donc de se retrouver face à une situation de monopole peu compatible avec la volonté de l'Union d'étendre la concurrence aux services publics.

Le scénario concurrentiel correspond à un déploiement parallèle de réseaux de fibres par des opérateurs verticalement intégrés, maîtrisant à la fois leur infrastructure et leur offre de services. L'avantage de cette intégration verticale est de créer une situation de concurrence analogue à celle qui existe sur le marché mobile (à savoir une concurrence entre trois ou quatre opérateurs) et aussi de baisser les coûts en réduisant les coûts de transaction (Williamson). Le scénario concurrentiel mettrait aussi fin à la réglementation asymétrique qui caractérise actuellement le marché de téléphonie fixe et également à la situation d'opérateur historique. Il permettrait à chaque opérateur d'être pleinement libre de ses tarifs et de ses innovations. Dans l'hypothèse où ce scénario aboutirait, France Telecom deviendrait alors pleinement une entreprise parmi d'autres, évoluant dans un environnement concurrentiel.

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