Je voudrais maintenant aborder un tout autre genre d'argument, qui relève de l'économie politique plus que de la théorie économique. On pourrait admettre que les économies de marché subissent des périodes prolongées de déséquilibre entre l'offre et la demande agrégées, qu'une politique budgétaire au réglage approprié puisse constituer un remède adéquat, et constater que, malgré tout, le fonctionnement des démocraties est tel qu'il interdit de faire les ajustements de politique budgétaire à temps : une politique budgétaire en avance, en retard, ou pire, erratique, pourrait bien avoir des conséquences franchement perverses. On dit souvent que l'avantage de la politique monétaire tient à ce que les banques centrales peuvent agir vite et avec expertise, alors que les assemblées élues tergiversent inefficacement ou pire encore.

J'ai déjà évoqué les raisons de cet état de fait : il est très difficile, voire impossible, d'imaginer une politique budgétaire "pure" qui n'ait aucun effet sur la répartition des revenus ou sur l'affectation des ressources, et n'ait d'incidence que sur la gestion de la demande agrégée. Chaque fois qu'il est question de politique budgétaire discrétionnaire, les intérêts particuliers se manifestent ; chaque modification de la fiscalité, ou de la dépense publique est âprement débattue entre gagnants et perdants potentiels, leurs soutiens et leurs représentants élus. Au final, la mesure adoptée a des chances d'avoir, le plus souvent, des effets pervers en termes de répartition, d'affectation des ressources, voire sur le plan macroéconomique. Et en tout cas, il est probable que son adoption soit retardée, donc sa mise en oeuvre dangereuse de ce point de vue. Et d'ailleurs, même si l'on pouvait concevoir une politique budgétaire "neutre", et de pure stabilisation macroéconomique, il n'y a pas de raison que tous les groupes d'intérêts soient disposés à l'accepter. Je reviendrai plus tard sur ce point.

Selon cette argumentation, le problème de la politique budgétaire n'est pas qu'elle n'aurait aucun effet, mais plutôt qu'elle serait, par nature, inefficace : l'ennui, ce serait que les démocraties capitalistes seraient politiquement inaptes à en faire un usage intelligent, dans la mesure où le contenu et le timing des décisions seraient sujets à distorsions induites par le jeu politique des groupes d'intérêts.

Remarquez qu'il ne s'agit pas d'un petit détail du système démocratique : c'est le système lui-même. Tout observateur de l'économie américaine reconnaîtra certainement la grande part de vérité que contient cette description du processus politique ; elle explique sans doute en partie pourquoi tant d'économistes sont enclins à penser que la Réserve fédérale est, en pratique, la seule entité capable de mettre en oeuvre une politique macroéconomique adaptée aux fluctuations conjoncturelles.

Pour ne prendre que l'exemple le plus récent, il suffit de rappeler les tentatives de la (seconde) administration Bush d'inclure une baisse de l'imposition des plus-values et l'élimination de la taxation des héritages dans l'ensemble des "mesures de relance" censées lutter contre la récession modérée du début de 2001 et les risques d'affaiblissement ultérieur de l'activité à la suite des attaques terroristes de septembre. Même l'imagination le plus débridée eut été bien en peine de parer l'une ou l'autre de ces deux mesures de la moindre vertu en matière de stabilisation conjoncturelle. Ce n'était rien d'autre qu'une tentative de faire passer des politiques modifiant la répartition des revenus pour des mesures urgentes de stabilisation. De tels gaspillages de temps et d'énergie parlementaires suffiraient à rendre impossible toute réponse ponctuelle de la politique budgétaire aux fluctuations conjoncturelles. Cette évaluation pessimiste de l'économie politique de la politique budgétaire pourrait bien, hélas, être vraie même si l'économie de la politique budgétaire était elle-même le plus souvent simple et immédiate. Si vous faites la somme des incertitudes liées à la connaissance du niveau neutre de la production, à la formation et aux modifications des anticipations du secteur privé, et des éléments "stratégiques" qui influencent les choix des différentes institutions, publiques et privées, concernées, la probabilité de retards, d'erreurs, de double langage et d'effets pervers devient encore plus élevée. La prise en compte de ce problème a engendré un interminable débat sur le thème "règles ou discrétion" : les règles en question peuvent concerner la politique budgétaire – qu'il s'agisse de règles imposant l'équilibre budgétaire ou de versions plus sophistiquées, introduisant le déficit structurel – ou la politique monétaire – généralement des formules pré-établies pour la croissance de la masse monétaire –, mais rarement les interactions entre les deux. […]