L'Accord Général sur les tarifs douaniers et le Commerce, plus connu par son acronyme anglais : GATT, General Agreement on Tariffs and Trade, a pour principe fondamental l'application générale de la clause de la nation la plus favorisée. L'énoncé de ce principe constitue l'article premier de l'Accord.

Traitement général de la nation la plus favorisée

"Tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordées par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes. Cette disposition concerne les droits de douane et les impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'exportation ou à l'occasion de l'importation ou de l'exportation, ainsi que ceux qui frappent les transferts internationaux de fonds effectués en règlement des importations ou des exportations, le mode de perception de ces droits et impositions, l'ensemble de la réglementation et des formalités afférentes aux importations ou aux exportations ainsi que toutes les questions qui font l'objet des paragraphes 2 et 4 de l'article III".

La clause de la Nation la plus favorisée, qui trouvait là une application formellement universelle, avait déjà beaucoup contribué à la libéralisation des échanges au dix-neuvième siècle. Dès la signature du traité Cobden-Chevalier en 1860, le Zollverein d'abord, puis les autres puissances européennes, avaient proposé à la France des accords semblables. Les avantages consentis par de tels traités dans un premier temps auraient pu être annulés ensuite par un avantage encore plus grand accordé à un autre partenaire. Par exemple, si les droits frappant les importations de fonte allemande étaient abaissés de 50% à 30%, cet avantage considérable pour les exportateurs allemands aurait été annulé si, par la suite, ceux frappant les fontes belges étaient passés à 20%, leur donnant l'avantage sur le marché français. Tous ces traités contenaient donc une clause par laquelle les parties contractantes s'engageaient à accorder automatiquement à l'autre signataire des avantages au moins égaux à ceux qu'ils viendraient à consentir ultérieurement à toute autre puissance. Autrement dit, elles s'engageaient à se traiter l'une l'autre à l'égal de la nation la plus favorisée.

La clause, bien que purement bilatérale, constitua un puissant outil de libéralisation. Chaque nouvelle négociation portait sur des réductions de droits qui intéressaient particulièrement les deux partenaires ; mais dès l'accord conclu, ces réductions étaient étendues au bénéfice de tous les autres pays déjà liés à l'un ou l'autre par des accords bilatéraux qui contenaient la clause de la nation la plus favorisée. Vers 1880, les droits avaient été abaissés à des niveaux qu'ils n'ont retrouvés que tout récemment. Ensuite, à mesure que ces traités (généralement conclus pour dix ans) étaient renégociés, les barrières douanières ont de nouveau augmenté, sauf au Royaume-Uni. Mais c'est surtout pendant la première Guerre Mondiale, et puis après la crise de 1929, que se sont élevées des barrières infranchissables, basées sur les règlements et les quotas discriminatoires, notamment dans le domaine des paiements, plutôt que sur les tarifs douaniers, souvent fixés par des traités encore en vigueur.

D'où l'importance donnée au principe de la nation la plus favorisée dans le traité qui devait jeter les bases du commerce international d'après-guerre, et aussi les précautions prises pour y inclure les barrières non tarifaires. L'Accord Général est entré en vigueur au 1er janvier 1948, et il a dû tenir compte des situations pré-existantes. Sans les énumérer (ce que fait l'article 2 du traité), il suffit de noter qu'il permet le maintien de régimes préférentiels existant à la date de l'Accord, pourvu que la marge de préférence ne dépasse jamais celle existant avant la conclusion de l'Accord. Ces régimes préférentiels étaient essentiellement ceux liant les pays et territoires membres d'anciens empires coloniaux, y compris protectorats et similaires (Etats-Unis et Cuba).

L'autorisation des zones de libre-échange : l'article XXIV de l'accord du GATT

Outre cette dérogation tournée vers le passé et l'état de faits existant, l'Accord Général contient aussi une dérogation tournée vers l'avenir, dans son Article XXIV. Après quelques considérations portant notamment sur le commerce frontalier, celui-ci en vient au cœur du sujet dans son paragraphe 4 : "Les parties contractantes reconnaissent qu'il est souhaitable d'augmenter la liberté du commerce en développant, par le moyen d'accords librement conclus, une intégration plus étroite des économies des pays participant à de tels accords. Elles reconnaissent également que l'établissement d'une union douanière ou d'une zone de libre-échange doit avoir pour objet de faciliter le commerce entre les territoires constitutifs et non d'opposer des obstacles au commerce d'autres parties contractantes avec ces territoires".

"En conséquence, les dispositions du présent Accord ne feront pas obstacle, entre les territoires des parties contractantes, à l'établissement d'une union douanière ou d'une zone de libre-échange… sous réserve : a) que… les droits de douane [extérieurs] ne seront pas dans leur ensemble… d'une incidence générale plus élevée, ni les autres réglementations commerciales plus rigoureuses que ne l'étaient les droits et réglementations correspondants en vigueur… avant l'établissement de la zone… b)… c) et que tout accord provisoire… comprenne un plan et un programme pour l'établissement, dans un délai raisonnable, de l'union douanière ou de la zone de libre-échange". Pour qu'il y ait union douanière ou zone de libre-échange, il faut que "les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives soient éliminés pour l'essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires des territoires membres de la zone ou de l'union" Accord Général…, op. cit.

Il faut d'abord le remettre dans son contexte historique de 1947 (et de 1946, puisque des textes similaires avaient été présentés au Comité Préparatoire dès 1946). Sans être toujours précisément définie, l'idée d'unions douanières était donc en l'air bien avant les premiers préparatifs de la Communauté Economique Européenne. Le BENELUX était déjà une réalité, et l'Accord Général le mentionne. Un accord d'union douanière sans lendemain allait bientôt être conclu entre la France et l'Italie et est le premier à avoir été examiné par le GATT en application de l'Article XXIV. Cela ne diminue en rien l'immense mérite de Jean Monnet et de Robert Schuman, qui en 1950 ont osé proposer et puis ont su mener à bien la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier.

Par ailleurs, si la non-discrimination et l'égalité complète de traitement de tous les partenaires reste le fondement du GATT, on admet une dérogation à ce principe général (en plus des dispositions transitoires), en faveur de préférences qui vont tellement loin qu'elles aboutissent à l'élimination complète de toute restriction "pour l'essentiel des échanges". En somme, l'Accord ne permet pas d'abaisser de façon préférentielle les barrières aux importations, sauf si on les élimine complètement.

Pourquoi permettre des préférences, à la seule condition qu'elles soient extrêmes ? Les cyniques répondent qu'à part le cas du BENELUX, la probabilité d'unions douanières réelles, ou même de zones de libre-échange, paraissait tellement éloignée en 1947 que les tenants du multilatéralisme pur pouvaient accepter une dérogation dans ces conditions, dont ils se disaient bien qu'elles ne seraient presque jamais réalisées.

On peut aussi penser que les parties contractantes reconnaissaient que deux chemins distincts pouvaient mener à l'abaissement généralisé des barrières douanières, et voulaient délibérément permettre ce double cheminement : des négociations multilatérales générales, et forcément lentes ; et des accords restreints, liant quelques partenaires seulement, donc par définition discriminatoires ; mais suffisamment rapides et radicales pour que l'effet positif (trade-creating, dans la terminologie utilisé par Jacob Viner dans son livre sur les unions douanières, publié en 1950) dépasse l'effet négatif (trade-diverting) de la discrimination. Cet effet négatif, de toutes façons, ne pouvait venir que de l'abaissement des droits frappant les exportations du partenaire favorisé, puisque l'Article XXIV ne permettait pas que l'on rehausse les barrières communes vers l'extérieur. En somme, il faudrait prendre au mot le paragraphe 4 de l'Article XXIV, et sa volonté "d'augmenter la liberté du commerce" par des accords régionaux d'intégration.

Résumons. Pour être conforme à l'Accord, les accords préférentiels devaient donc satisfaire un certain nombre de conditions. L'examen de futurs traités par le GATT visera à établir leur conformité à celles-ci :

a) Pas d'augmentation des barrières commerciales opposées aux non-participants, dans leur ensemble. Il n'y a pas là de problème de principe. Cependant, le calcul peut se révéler complexe si la nouvelle union douanière pratique des droits intermédiaires entre ceux appliqués par ses anciens membres ; plus complexe encore si les nouveaux droits sont plus élevés que l'ancienne moyenne pour certains produits, et plus bas pour d'autres.

b) Les barrières internes abaissées de façon préférentielle doivent être carrément supprimées (droits de douane nuls, pas de contingentements…), que le but final soit une union douanière (barrières communes envers les non-participants) ou une zone de libre-échange (chaque participant garde sa propre politique commerciale vis-à-vis les non-participants). Simple en ce qui concerne les droits de douane et les contingentements, cette condition pourrait être assez difficile à déterminer et à satisfaire si on tenait compte de toutes les barrières réglementaires possibles, notamment techniques.

c) Sans nécessairement couvrir tous les produits, la suppression des barrières doit porter sur l'essentiel des échanges. Il ne sera pas toujours aisé de déterminer ce qui constitue cet essentiel, ni quelles exceptions sont admises.

d) Le délai de transition doit être raisonnable, on peut ne pas éliminer les barrières, internes d'un seul coup, mais il faut faire assez vite pour que le but ultime ne serve pas seulement de prétexte à un régime préférentiel ordinaire, donc interdit.

L'application laxiste de l'article XXIV au fil des ans

Au fil des années, le GATT a eu à connaître de plus de soixante-dix propositions d'application de l'Article XXIV. D'autres accords régionaux ont été conclus sans même qu'il en examine la conformité à l'Accord Général. Mais ce nombre élevé ne doit pas faire illusion.

On peut classer ces accords dans quelques catégories bien caractérisées :
1/ La CEE, ses avatars (Charbon-Acier, EURATOM) et ses élargissements successifs.
2/ Les traités liant les uns aux autres et à la CEE les pays membres de l'Association Européenne de Libre-Echange (AELE).
3/ Quelques autres accords de libre-échange véritables, semblables à l'AELE : l'association Australie-Nouvelle Zélande…
4/ Les accords préférentiels liant à la CEE les pays en développement d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les pays méditerranéens, les pays andins, tout récemment trois pays d'Europe de l'Est. L'accord entre l'Australie et la Papouasie-Nouvelle-Guinée ressemble à l'accord CEE-ACP ; et également, sous une forme beaucoup plus lâche, l'accord entre les Etats-Unis et les pays des Caraïbes.
5/ Des accords commerciaux préférentiels ne comportant en réalité ni commerce notable, ni préférences importantes. De tels accords lient surtout des pays en développement entre eux, (l'Union Economique Centre-Africaine et la zone de libre-échange d'Amérique centrale en sont de bons exemples). Les accords liant la Finlande à plusieurs pays d'Europe de l'Est entrent dans la même catégorie.
6/ Des curiosités historiques : Accords Afrique du Sud-Rhodésie, Royaume-Uni-Irlande…

Les membres du GATT ont un intérêt direct évident à ce que la première condition de l'Article XXIV soit satisfaite, c'est-à-dire que les barrières opposées par les pays membres d'accords régionaux aux importations provenant de pays non membres n'augmentent pas. Ils y ont veillé. La CEE seule satisfaisait de façons indubitable aux conditions posées par l'Article XXIV pour l'objectif final, la suppression totale des barrières pour l'essentiel des échanges. Les autres accords régionaux (AELE, Etats-Unis-Canada) excluent au moins l'agriculture : peut-on vraiment dire que le reste couvre tout de même l'essentiel des échanges ? Quant aux traités liant pays développés et pays en développement, la nature souvent unilatérale des préférences (cas des accords de Lomé entre la CEE et les pays ACP), les nombreuses exceptions, les longs délais de transition (CEE-Turquie), souvent tout cela à la fois, auraient aisément permis de soutenir qu'ils ne satisfaisaient pas aux conditions de l'Article XXIV. Cela était encore plus vrai pour les accords liant entre eux des pays en développement, dont une bonne partie étaient caractérisés plus par une augmentation des barrières extérieures que par l'abolition des barrières internes.

Pourtant, le GATT, l'organisation, n'a que peu ou pas critiqué ces accrocs à l'Accord Général, et ne les a en tout cas pas empêchés. Doit-on donc dire que le GATT a failli à sa mission la plus essentielle, la préservation d'un système multilatéral non-discriminatoire ?