3.2. Les causes de la croissance des dépenses publiques

La croissance des besoins collectifs

La croissance des dépenses publiques s'explique simplement par l'importance des besoins collectifs, ceux-là même qui ne peuvent être fournis par le marché ou qui ne peuvent l'être dans des conditions satisfaisantes. La célèbre loi de Wagner le signale très tôt (1867), même si l'analyse qui la sous-tend n'est pas très argumentée.

On y ajoutera, mais bien plus tard, l'idée que les progrès de productivité dans les services (dont les services publics) étant bien moins élevés que dans les secteurs agricole et industriels, il est normal qu'ils coûtent plus chers, à moins d'accepter que les salaires y soient durablement plus faibles - ce qui en tarirait le recrutement. Cette idée, explicitée par W. Baumol (1967), permet de dire que les dépenses publiques en termes réels peuvent ne pas avoir augmenté alors même qu'elles représentent une part croissance du PIB. La difficulté est, évidemment, de trouver un indice de prix adéquat pour mettre ce phénomène en valeur.

Reste que, une fois établi qu'il existe des besoins collectifs, deux problèmes se posent.

Le premier concerne la question : faut-il satisfaire toute la demande sociale en faveur des biens collectifs. Chacun sait que le ménage affecte ses ressources entre les biens de façon à égaliser l'utilité retirée de chaque euro dépensé. Pour les dépenses publiques, un tel calcul n'est pas possible. Longtemps, la satisfaction des besoins collectifs a été limitée par les ressources fiscales disponibles. Les Trente glorieuses ont correspondu à une période où les recettes fiscales ont cru au rythme de la richesse collective du fait que de nombreux impôts indolores, dont la TVA, avaient été mis en place. Depuis les années 1980, l'Etat est lui-même contraint dans ses ressources et il convient donc de choisir adroitement les services qui doivent être rendus. La thèse des effets de révélation et de déplacement (A. T. Peacock et J. Wiseman, 1967), repose sur cette idée.

Le second problème concerne l'efficacité avec laquelle les dépenses sont engagées par rapport aux objectifs poursuivis. C'est le débat qui s'est engagé aux Etats-Unis à la fin des années 1970 et qui s'est concrétisé dans les réformes des années Reagan. En France, il aura fallu attendre le vote de la loi organique relative aux lois de finances pour que la question de l'efficacité de la dépense soit ouvertement posée. Le fondement analytique de cette approche passe par l'individualisme méthodologique d'une part, la sociologie des organisations de l'autre.

L'individualisme méthodologique et la croissance des dépenses publiques

L'analyse en termes d'individualisme méthodologique ne nie pas les besoins collectifs mais elle signale la difficulté qu'il y a à les satisfaire d'une manière économiquement rationnelle. On peut dire que, au fonctionnaire soucieux de l'intérêt collectif que M. Weber avait étudié au moment de la création de l'Etat allemand se substitue progressivement le monopoleur public, avec tous les défauts du monopole. De plus, l'offre et la demande de services publics font eux-même l'objet d'une surenchère de la part de l'homme politique comme de l'électeur puisque chacun vise à maximiser son utilité. Dans cette approche, le cadre institutionnel de la démocratie politique conduit nécessairement les hommes politiques à proposer davantage de dépenses publiques soit directement pour se faire réélire, soit indirectement parce qu'ils sont comme les otages de la bureaucratie : face à cette propension à dépenser les deniers publics, il n'y a pratiquement aucun groupe de pression d'importance telle qu'il puisse contrecarrer les multiples demandeurs d'aide publique. Une révolution fiscale ou une réforme du mode de vote du budget peuvent seules venir à bout de cette escalade de dépenses.

L'Etat, instrument de la classe bourgeoise

Il peut paraître surprenant de trouver une explication marxiste de la croissance des dépenses publiques dans un paragraphe consacré à l'individualisme méthodologique. Cependant, cela peut se justifier si l'on considère que, pour Marx, l'Etat n'a as non plus de consistance propre. Par nature, il est l'instrument de la classe bourgeoise qui utiliser le paravent de l'intérêt général pour défendre ses propres intérêts. De ce fait, la croissance des dépenses publiques s'expliquerait par la nécessité d'une intervention croissante de l'Etat pour limiter la baisse tendancielle du taux de profit, particulièrement sensible dans les périodes de crise. Cette explication est liée à la thèse du capitalisme monopoliste d'Etat.