3.2. Le financement de la politique budgétaire est-il neutre?

A l'époque de Keynes, l'une des préoccupations qu'il endosse concerne le circuit monétaire, ses délais (que se passe-t'il avec la monnaie pendant la durée de la transaction ?), ses fuites (la thésaurisation concerne l'extraction de monnaie fiduciaire hors du circuit économique). Les modalités de financement d'un déficit public et ses conséquences sur l'activité économique varient évidemment en fonction des institutions monétaires et, en particulier, du développement du système bancaire.

Opportunités et limites du financement par création monétaire

Au moment où Keynes écrivait, la plupart des ménages n'utilisaient pas les services bancaires et ne rencontraient les institutions financières que pour des placements longs (hormis les Bons du Trésor à trois mois). Il n'existait pas de protection des avoirs déposés en banque et la course aux guichets pouvait se produire à partir de n'importe quelle rumeur. A chaque fois, l'argent sort du circuit économique sans que l'on puisse savoir à quel moment il y entrera. Ce n'est pas pour rien que l'Emergency Bill du 9 mars 1933 aux Etats-Unis interdit la thésaurisation et l'exportation d'or ! Dans ce contexte institutionnel, il n'est absolument pas inquiétant que l'Etat se substitue aux agents privés pour briser leur attentisme en matière de dépense et qu'il finance ce solde budgétaire négatif par la création monétaire. D'une certaine façon, les sommes thésaurisées par les agents sont remises en circulation par la puissance publique. Tout est question de dosage, ce que les statistiques ne permettent pas de réaliser : comment savoir à quelle échéance et quel volume de monnaie thésaurisée sera remise dans le circuit à un moment donné ?

Il n'en est évidemment plus de même avec la bancarisation et la financiarisation de l'économie : la thésaurisation, sans être inexistante, est réduite et l'argent déposé en compte courant dans les banques est plusieurs fois mis en circulation via le multiplicateur de crédit. En conséquence, toute politique budgétaire financée par la création monétaire est immédiatement inflationniste. Par contre, c'est de la responsabilité de la Banque centrale de compenser les sommes éventuellement thésaurisées, voire – en cas d'incertitude sur la signification – de tenir compte de la vitesse de circulation de la monnaie pour appréhender le comportement des agents économiques. En France, le signal le plus sensible de l'accélération de la bancarisation a été la campagne de la BNP sur le thème "Pour parler franchement, votre argent m'intéresse" (printemps 1973). Il s'agissait évidemment d'une campagne de collecte de dépôts (de dé-thésaurisation), soutenue par la mensualisation progressive des salaires désormais payés en monnaie scripturale et non plus fiduciaire (1970-1978), de façon à ce que la banque puisse multiplier les prêts. Les Caisses de Crédit agricole ont joué le même rôle dans les campagnes. Il est donc logique qu'une peu plus tard, en l'occurrence sous la responsabilité du Premier ministre Raymond Barre, l'Etat s'engage à ne plus financer ses déficits par la création monétaire mais par l'emprunt.

Opportunités et limites du financement par emprunt

Dans la parabole du dîner, Keynes explique que l'épargne d'aujourd'hui n'est pas, selon lui, source de croissance demain. "Un acte d'épargne individuelle signifie – pour ainsi dire – une décision de ne pas dîner aujourd'hui. Mais il n'implique pas nécessairement une décision de commander à dîner… une année plus tard… Il déprime donc l'activité consistant à préparer le dîner d'aujourd'hui sans stimuler une activité pourvoyant à quelque acte futur de consommation" (Théorie Générale, Paris, Payot, p. 218).

Ainsi s'effondre, sous réserve des hypothèses sous-jacentes, la construction intellectuelle des économistes classiques et néo-classiques. L'épargne issue de cette abstinence ne sera demandée par les entreprises que s'ils estiment que la demande rebondira à terme. C'est évidemment faire peu de cas de la contrainte de compétitivité (bien identifiée, elle, par K. Marx) et des opportunités du progrès technique (l'obsolescence technique est un des plus grands risques de fragilisation de l'entreprise). Dans les deux cas, l'entreprise doit investir à demande constante.

Pour rester dans le contexte keynésien, l'épargne délaissée par les investisseurs privés peut, pour le plus grand bien de l'équilibre économique et de la croissance, être empruntée par la puissance publique pour financer des dépenses publiques – indifféremment, dans un premier temps, des dépenses de consommation ou d'investissement. Il ne peut y avoir d'éviction de l'investissement privé puisque, justement, c'est son insuffisance qui pousse l'Etat à se substituer au secteur privé défaillant.

Il est vrai, à nouveau, que le contexte institutionnel de l'époque joue sur une telle approche. Rappelons que la monnaie interne et externe est gagée sur l'or et que la politique monétaire intérieure est contrainte par l'abondance de métal précieux. En conséquence, la marge d'action de la Banque centrale est limitée. Comme Keynes l'écrit dans l'annexe de la Théorie générale (p. 371), "il est improbable que l'influence de la politique bancaire sur le taux d'intérêt suffise à amener le flux d'investissement à sa valeur optimum". A partir du moment où l'on peut "produire de la monnaie comme des céréales", c'est-à-dire où la Banque centrale n'est plus tenue par une obligation de convertir la monnaie (scripturale et fiduciaire) en or, elle peut faire baisser son taux d'intérêt jusqu'à ce que les opportunités d'investissements rebondissent.

L'effet d'éviction en actes

Dans une perspective keynésienne, lorsque l'Etat émet un emprunt, c'est pour éponger un excès d'épargne inutilisée par le secteur privé. Si l'objectif de relance économique est atteint, l'investissement privé redémarre, l'activité économique et les recettes fiscales s'accroissent et le ratio de la dette publique au PIB est diminué, par augmentation du dénominateur.

S'il n'y a pas d'excès d'épargne et que l'Etat s'endette pour financer des investissements, l'effet d'éviction n'a lieu que si la Banque centrale maintient les taux d'intérêt. Si, par contre, devant la hausse des taux longs, elle diminue les taux courts, les arbitrages temporels font finalement faire baisser les taux longs et des ressources auront été trouvées, et pour la demande privée et pour la demande publique.

L'effet d'éviction est donc une diminution des flux futurs de richesses privées au bénéfice, dans l'hypothèse encore une fois où il s'agit d'investissements publics ayant une effet direct et mesurable sur la croissance, de flux futurs de services collectifs (transports, Internet…) générateurs de richesses privées. Les entrepreneurs, bien compris en cela par Keynes, ont déjà beaucoup de difficultés à anticiper les flux de richesses futures issues de leurs investissements ; il est donc assez logique que l'évaluation soit encore plus difficile pour les dépenses d'investissements publics. Même si leur contribution à la croissance ne fait aucun doute, il reste qu'il est toujours difficile de savoir quel est le niveau optimum de dépense et à partir de quel moment de nouveaux investissements dans un domaine particulier vont engendrer plus de coûts sociaux que de bénéfices sociaux. Pour ne prendre qu'un exemple, on peut se demander quel sera le dernier tronçon de TGV qui sera construit en France…

L'idée de considérer les dépenses de R&D et les dépenses de consommation comme des investissements et donc de les comptabiliser comme telles dans le budget de l'Etat est une fausse bonne idée. Nul ne doute que ces dépenses sont un facteur essentiel de la croissance future. Mais la rentabilité effective des premières est plus qu'aléatoire et c'est tout-à-fait normal pour des dépenses de recherche fondamentale. De ce fait, la question principale est sans doute devenue : quelle est la bonne forme d'organisation pour que la contribution de la R&D à la croissance soit la plus élevée possible ? Pour ce qui concerne les dépenses éducatives, il est étrange que l'on puisse défendre l'idée de les augmenter globalement alors même que la contribution à la croissance – qui est l'argument sous-jacent – est profondément différente selon la nature des études. Le coût d'opportunité des dépenses d'éducation est sans doute mieux évalué par les agents économiques eux-mêmes, et ce sont les institutions nécessaires à ce calcul économique, intégrant parallèlement les coûts et les bénéfices sociaux, qui doivent être mis en place. Notons que ce débat n'est pas nouveau en France et que, en 1958, Jacques Rueff parlait de "budget de prêts rentables" pour signifier que des investissements publics pouvaient être financés par l'emprunt, mais hors budget général de l'Etat. C'est ainsi que le réseau d'autoroutes a été réalisé en France ; la contrepartie en a été le système de péages.

Ainsi, l'effet d'éviction n'existe que pour autant que la Banque centrale estime que la politique économique est exagérément expansionniste. Ce n'est pas nécessairement faux lorsqu'on observe la dérive de la dette publique, souvent gonflée par des dépenses courantes. L'idée de cautionner de nouveaux déficits en finançant les investissement en capital humain par l'emprunt public ne peut être retenue que si les structures permettent d'organiser la répartition des crédits avec souplesse et en fonction d'objectifs sociaux dont les bénéficiaires de crédits soient amenés à rendre compte.

GTH