Politique monétaire


3.2. L'indépendance de la banque centrale : qui gardera les gardiens ?

Dossier réalisé par Matthieu Mucherie

"Le gouvernement arbitraire d'un prince juste et éclairé est toujours mauvais.
Ses vertus sont la plus dangereuse et la plus sûre des séductions"
Diderot, Réfutation d'Helvétius


Les banques centrales non indépendantes sont soumises à l'aléa moral résultant du cycle électoral, conformément au modèle d'incohérence temporelle décrit en 3.1. L'indépendance serait une condition de la crédibilité, donc de l'efficacité. Le modèle de Rogoff (1985) va jusqu'à affirmer que l'optimum réside dans un banquier central "invariant" et en moyenne plus conservateur que les préférences collectives en matière d'arbitrage inflation/chômage. La solution de délégation, qui consiste à déléguer la régulation de la masse monétaire, introduit deux problèmes qui s'enchaînent de manière séquentielle : 1/ qui doit le faire ?, 2/ que faut-il faire ?

Le choix du banquier central doit être résolu en premier. Il existe un continuum de candidats à la fonction, du rouge au bleu, et le choix est quasi-irréversible. La minimisation de la fonction de perte des décideurs publics conduit selon Rogoff à choisir un banquier central dont la tolérance à l'inflation est faible, du type Bundesbank ou Banque de Suisse. Dans le même temps, il s'agit d'un retour masqué de la discrétion : on ne se fie pas à une règle mais à l'agent de la règle. C'est prendre le contre-pied de la célèbre expression de Brennan et Buchanan ("les bons jeux dépendent plus de bonnes règles que de bons joueurs").

La solution de Rogoff a fait l'objet d'une confirmation au moins partielle de la part des études empiriques (par exemple, Summers et Alesina, 1993) et une infirmation de la part d'autres études (voir en particulier l'étude de Barro et la revue de la littérature proposée par Daniel Cohen plus bas).

Tout cela est important car la discussion n'est pas restée longtemps académique : indépendance de la Banque de France en 1992, de la Banque d'Angleterre et de la Banque du Japon peu après et indépendance très marquée de la BCE (voir en particulier l'article 107 du Traité de l'Union européenne et la composition assez "conservatrice" du comité de politique monétaire). Tout a donc été fait pour sanctuariser la monnaie.

C'est alors que l'on a redécouvert les inconvénients liés à cette règle. Tout d'abord, les libéraux se sont souvenu, mais un peu tard, qu'accorder un pouvoir étendu à un petit groupe de personnes dans un domaine aussi crucial que la politique monétaire n'était guère cohérent avec le fond de leur philosophie politique. On comprend que M. Friedman se soit exprimé clairement sur le sujet : "Il m'a toujours semblé curieux que tant de libéraux se soient prononcés en faveur des banques centrales indépendantes et, plus récemment, pour l'extension de la coopération internationale entre les banques centrales. Bien que, dans d'autres domaines, ils redoutent la puissance arbitraire, ils se sont montré ici maintes fois favorables à un gouvernement dirigé par des hommes plutôt que par des lois, et aussi à une politique interventionniste plutôt qu'à une politique de marché. (…) Le fait de déléguer aux gouverneurs de banques centrales des pouvoirs économiques étendus me semble absolument contraire aux principes libéraux." (voir aussi, plus bas, la distinction lumineuse que M. Friedman opère entre les gouverneurs Harding et Moreau dans Inflation et systèmes monétaires).

Plus généralement, tous les démocrates doivent faire face à un antique dilemme : quis custodiet custodes ?

Ensuite, sur un plan plus technique, les économistes ont réalisé que les coûts de transition de la banque centrale vers l'indépendance n'était pas négligeables, surtout pour les banques dotées d'un faible capital initial en termes de réputation (comme la Banque de France en 1993…), ou en cas de coûts d'apprentissage de la règle du jeu entre les autorités monétaires et budgétaires (possibilité d'un "dilemme du prisonnier" entre la banque centrale indépendante et les gouvernements).
Enfin, ils se sont aperçu que les banques centrales les plus "accountables", c'est-à-dire celles tenues de rendre des comptes régulièrement et responsables devant des autorités élues, et les plus pragmatiques, sont souvent celles qui atteignent les plus hauts degrés de crédibilité. De fait, la désinflation des années 1980 a été réalisée par des banques centrales globalement peu indépendantes. Par une sorte de ruse de la raison, il semble même que des excès dans l'indépendance ou le conservatisme puissent nuire au combat pour la stabilité des prix, notamment dans les périodes marquées par de puissants chocs macroéconomiques : comme avec la défense obstinée d'une parité de change fixe mal pensée, c'est la rigidité qui (parce qu'elle est jugée insoutenable) crée des perturbations et c'est le pragmatisme qui, paradoxalement, y met fin.

C'est pourquoi, globalement, l'enthousiasme des années 1980 pour des règles rigoristes est largement retombé ; on se concentre davantage aujourd'hui sur des thèmes plus techniques comme la publication ou non des prévisions et des minutes (thème de la transparence), le degré d'effectivité de l'indépendance (durée des mandats, capacité des gouvernements à "reprendre la main", mode de révision des statuts de la banque centrale…) et la coordination entre les autorités monétaires et budgétaires (en particulier en zone euro, voir à ce propos le rapport du CAE consacré à la Banque centrale européenne).
Les textes ci-dessous expliquent les raisons pour lesquelles l'indépendance du banquier central ne peut être considérée comme la solution miracle : Robert Barro remet en question les résultats de Summers et Alesina, Charles Wyplosz soulève le problème des réformes structurelles pour le cas allemand (le thème de l'indépendance fait de l'ombre à des facteurs pourtant importants de l'inflation : le mode de négociation salariale, le degré de concurrence sur les marchés des biens et du travail…), Milton Friedman met l'accent sur le problème du contrôle démocratique et du choix des personnes qui se pose en cas d'indépendance.

Tout cela ne doit pas conduire à rejeter les apports des théoriciens des anticipations rationnelles, ne serait-ce que parce que de nombreux pays dans le monde auraient encore besoin aujourd'hui de règles plus strictes et de gardiens des règles moins politisés (on pense en particulier au Venezuela, où le président Hugo Chavez a récemment tenté de faire main basse sur les réserves d'or de la banque centrale…), mais doit nous conduire à les intégrer dans une réflexion plus large sur la bonne "gouvernance" en politique monétaire : l'indépendance, oui, mais dans la responsabilité.

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