3.1. Economie de la demande ou économie de l'offre?

"A long terme, nous sommes tous morts". Le contexte dans lequel Keynes utilise cette formule est très clair : les crises économiques peuvent bien être autorégulées, le temps que la reprise se dessine est trop long et, pendant ce cheminement, une spirale dépressionnaire, voire déflationniste peut s'enrouler, comme le montre la crise de 1929. La politique budgétaire s'inscrit donc dans une perspective de court terme, de façon à éviter de perdre le chemin de croissance de long terme.

Une idée assez étrangement reçue veut que la dépense publique soit, en elle-même, un élément de politique budgétaire. Sous la réserve du théorème de Haavelmo, fondé sur des hypothèses strictes, il est clair que la politique budgétaire est une politique du déficit budgétaire. Seulement, ce déficit peut être obtenu de deux façons complémentaires : une diminution des recettes fiscales avec maintien des dépenses (tax cut) ; une augmentation des dépenses avec maintien des recettes (government spending). Ces deux formules sont identiques quant au niveau de déficit initial, leur efficacité respective est conditionnée par des hypothèses spécifiques, elles n'ont pas les mêmes conséquences structurelles à long terme.

Efficacité de dépense publique, inefficacité de la baisse d'impôts

Le motif pour lequel un gouvernement préférera la dépense publique à la réduction d'impôts relève de l'hypothèse que fait Keynes quant à la forme de la fonction de la consommation : si la propension marginale à consommer est inférieure à la propension moyenne (ce qui se traduit par une fonction de la forme C = aY + b), la propension moyenne ne peut que décroître avec l'augmentation du revenu. A quoi peut bien servir une baisse des impôts qui sera épargnée, renforçant ainsi la langueur de l'investissement – pourquoi investir quand il n'y a pas de demande – et la dépression économique. Au contraire, la dépense publique, qui plus est dans des infrastructures qui amélioreront la productivité, permet d'assurer la reprise actuelle et la croissance future.

On pourrait nuancer le propos en estimant qu'un réduction d'impôts sur des catégories de population dont les revenus sont faibles, et la propension à consommer élevée, pourrait relancer la croissance. Néanmoins, ces catégories paient généralement peu d'impôts directs (il n'est plus possible de les baisser) et, l'expérience américaine le montre, il n'est pas sûr que leur propension marginale à consommer soit aujourd'hui plus élevée que dans les classes moyennes où chaque euro de revenu supplémentaire peut servir de caution à un emprunt destiné à l'achat de biens de consommation.

Efficacité de la baisse d'impôts, rationalisation de la dépense publique

La baisse des impôts peut donc avoir un effet sur la demande, au même titre que la dépense publique. Ce fut la politique constante des Etats-Unis, depuis la fameuse déclaration de J.-F. Kennedy sur le "mythe de l'équilibre budgétaire" (Yale, 1962). Dans son discours à la nation américaine (13 août 1962, il ajoutait : "Une réduction des impôts de forme adéquate prise au moment adéquat constitue l'action la plus efficace que puisse prendre le gouvernement pour éperonner notre économie…". La New economics ne vise donc pas à concentrer une part croissante du PIB dans les mains de l'Etat – ce que produit inévitablement une politique de déficit par la dépense publique, car il est toujours difficile de dépenser dans des projets strictement réversibles.

Alors, qu'est-ce qui sépare la politique du démocrate Kennedy (1960-1963) de celle du républicain Reagan (1980-1988) ? A priori, tous les deux utilisent le déficit budgétaire ; dans les deux cas, ce déficit prend la forme d'un tax cut ; ils affirment tous deux que le déficit se financera de lui-même, grâce à la reprise…

L'économie de l'offre

Ce qui différencie Reagan de Kennedy, ce sont les mécanismes économiques, réels ou supposés, qui sont censés expliquer la mise en place de la reprise et, particulièrement, l'économie de l'offre. Dans cette perspective, quatre canaux de transmission transformeraient la baisse des impôts en croissance :

1.    Le canal de l'épargne
Compte-tenu du raisonnement développé ci-dessus, ce premier canal peut surprendre. Si la baisse des impôts se traduit par une hausse de l'épargne, n'y a-t-il pas un risque de diminution de la demande de consommation, donc du besoin d'investir ? Mais si elle se traduit par une hausse de la consommation, où est l'économie de l'offre ? Le raisonnement passe par le fait qu'une épargne abondante largement dispersée dans les classes moyennes supérieures stimule l'esprit d'initiative et la création d'entreprises. On est loin, évidemment, de l'idée que l'investissement est principalement le fait de grandes sociétés qui lèvent des fonds sur les marchés financiers.

2.    Le canal de l'investissement
La fiscalité diminue le rendement du capital investi et donc l'investissement. De plus, et en confirmation de l'argument précédent, en prélevant l'épargne des riches, la fiscalité leur ôte la possibilité de créer leur propre affaire. C'est partiellement l'enjeu de la réduction drastique des droits de succession votée en France en juillet 2007.

3.    L'incitation à travailler
La liaison entre la fiscalité et l'incitation à travailler passe par l'effet de revenu et par l'effet de substitution. Comme mon salaire brut est fortement réduit par l'impôt, j'augmente ma quantité de travail pour maintenir mon niveau de vie (effet de revenu). A contrario, on peut dire que une fiscalité élevée diminue le coût d'opportunité des loisirs et donc, parallèlement, restreint l'offre de travail des ménages. Le pari de l'économie de l'offre est que la dynamique de la consommation privée est un puissant facteur d'accroissement de l'offre de travail, pourvu qu'il soit considéré comme assez rentable par les ménages.

4.    L'élargissement de la base imposable
Lorsqu'elle se complexifie et s'accroît de manière considérée comme excessive, la fiscalité finit par engendrer des comportements de fraude qui minent la base fiscale.

Finalement, cet ensemble de mécanismes est assez bien résumé par la courbe de Laffer. Toute la question consiste à savoir si, effectivement, le taux moyen d'impôt dans un pays donné à une date donnée est tel qu'il décourage l'activité économique.

Il y a beaucoup d'éléments contingents dans cette révolution conservatrice aux Etats-Unis. Pour n'en citer qu'un, il faut rappeler que les tranches d'imposition n'étaient pas indexées et que, du fait de l'inflation, un salarié pouvait passer dans la tranche supérieure d'imposition sans que son salaire réel ait augmenté. C'était le contraire en France… et il n'y a pas eu de révolte fiscale.
Cependant, la fin des années 1970 voit se manifester une réalité économique qui touche la France depuis la fin des années 1990, à savoir que les progrès de productivité sont tels qu'ils ne permettent plus d'augmentations collectives de salaires. Dans cette configuration, la lutte pour le partage des ressources privées (au sein de l'entreprise) s'élargit à la lutte pour le partage des ressources entre les particuliers et les collectivités publiques. Ce n'est pas que les besoins des uns ou des autres soient satisfaits, c'est au contraire que les besoins individuels (constamment renouvelés par les opportunités techniques) et sociaux croissent plus vite que les richesses disponibles.

Que reste-t-il alors de la politique budgétaire ?

La dernière formule montre qu'il n'y a pas de problème structurel quant à la demande privée. La crainte de la thésaurisation, si présente chez Keynes, est complètement retournée par les comportements d'endettement. En conséquence, la consommation est certes dépendante du revenu courant, mais régulée par les taux d'intérêt (avec le levier de la dette), ce qui explique la primauté de la politique monétaire. La "socialisation progressive de l'investissement" n'aura pas lieu et l'usage de la politique budgétaire est alors virtuellement limité à l'existence de chocs exogènes (typiquement les attentats du 11 septembre) dans la mesure où ils minent la confiance et produisent de l'attentisme. On retrouve, au fond, les conditions qui ont forgé son élaboration, aux conditions institutionnelles près…

GTH