1.4. Les modalités de la politique budgétaire

Une fois arrêté le principe que la politique budgétaire est nécessaire et possible, il faut étudier les étapes de sa mise en place et les mécanismes par lesquels elle est supposée atteindre son objectif. Il s'agit ici de constituer une sorte de modèle épuré de la politique budgétaire. Les conditions concrètes de possibilité sont présentées dans la partie sur "les difficultés de mise en œuvre de la politique budgétaire".

La notion de PNB potentiel

Une première considération importante et souvent occultée est que la politique budgétaire est une politique de court terme, au sens économique du terme. Cela signifie qu'elle se fait à capital fixe (stock de machines) donné et qu'une partie de ce capital est inutilisé, justement par insuffisance de la demande. Le taux d'utilisation des capacités de production doit donc être en-deça de son niveau considéré comme normal pour justifier une politique de stimulation de la demande. Pour ne prendre qu'un exemple, la relance conjoncturelle mis en place après les élections de 1981 a été effectuée alors que les capacités de production étaient "normalement" utilisées. L'une des conséquences de cette politique a donc été de transformer la relance de la demande intérieure en importations et donc en déficit commercial.

Mais cela ne suffit pas. Il faut aussi que ces capacités de production inutilisées puissent donner lieu à une production rentable au prix du marché. En d'autres termes, certaines entreprises ne peuvent répondre à la demande parce que leur fonction de production (prix du travail, prix du capital, efficacité du système productif) est économiquement moins performante que celle des compétiteurs étrangers (qu'ils livrent en France ou qu'ils concurrencent nos produits sur leurs marchés).
Enfin, s'il existe du chômage – ce qui est évident puisque la politique budgétaire a justement pour objet d'obtenir le plein emploi – encore faut-il que la main-d'œuvre soit rapidement disponible en quantité, qualité et localisation, là où la demande de main-d'œuvre est stimulée.

Techniquement, Arthur Okun a mis en place la notion de PNB potentiel pour indiquer quel pourrait être le niveau de production si l'ensemble des facteurs de production étaient pleinement utilisées. Dans ses travaux, il avait fixé à 4% le taux de chômage incompressible.

La notion de multiplicateur de dépense autonome

Une fois connu le niveau du PNB potentiel, il s'agit de le comparer au niveau de PNB réel. La différence constitue l'output gap. Pour combler cet écart entre les deux, il s'agit d'augmenter le déficit budgétaire. Là encore, une confusion fréquente laisse entendre qu'il faut accroître la dépense publique. Concrètement, on ne voit pas très bien en quoi la dépense publique serait préférable à la dépense privée pour relancer l'activité économique. En conséquence, la dépense publique se substitue à une défaillance de la dépense privée et la dépense globale augmente justement parce les dépenses publiques l'emportent sur les recettes fiscales. Selon la configuration théorique, ce déficit peut être financé soit par la création monétaire, soit par l'emprunt. On a déjà vu que, à l'heure actuelle, d'une manière générale, seule cette deuxième solution peut être retenue.

Par ailleurs, Kahn avait montré en 1931 que le revenu national était un multiple de l'investissement. Pour connaître le montant du déficit budgétaire nécessaire au plein emploi, il suffit de diviser l'output gap par la valeur du multiplicateur d'investissement. Si la formule de base du multiplicateur qui se trouve dans tous les manuels est simple à retenir puisqu'il s'agit de l'inverse de la propension à épargner (1/s), sa mesure réelle est beaucoup plus complexe. Elle est, de plus, variable dans le temps.

Le déficit budgétaire n'est qu'une avance sur recettes

L'équilibre des finances publiques est, pour les classiques, un principe fondamental. Il ne faudrait pas croire a contrario que les keynésiens estiment que le déficit budgétaire est un principe en soi. En réalité, le déficit budgétaire n'est qu'une façon d'amorcer la pompe : s'il atteint son objet, qui est la relance de l'activité économique, le déficit budgétaire engendre des recettes fiscales qui doivent permettre d'atteindre ex post l'équilibre budgétaire. Toute la difficulté de la politique réside donc dans l'importance de l'effet multiplicateur – plus il est important, plus il génère d'activité – et du taux moyen d'imposition – il doit être à même de retrouver l'équilibre budgétaire.

Les ambitions de la politique budgétaire dans les années 1960

Sur ces prémisses, la plupart des pays occidentaux se sont donné progressivement les moyens d'une politique budgétaire. Dans les recommandations de l'OCDE publiées en 1968 (rapport Dow), cela passait principalement par la flexibilité des paramètres de recettes fiscales et de dépenses publiques. En d'autres termes, il s'agissait de passer d'un budget conditionné par des besoins structurels à un budget souple, ajustable en fonction des conditions économiques. On notera l'ambition de l'époque puisque l'objectif de cette institution était que les Etats puissent moduler de plus ou moins trois pour cent le rythme de croissance économique ! Il est vrai que, dès 1977, la même institution s'interrogeait sur les dérapages observés en matière de déficit budgétaire (rapport McCracken). Il est vrai que le premier choc pétrolier était passé par là ! Depuis cette vague d'expérimentations, la politique budgétaire a fait l'objet de moins de certitudes.